ЭВОЛЮЦИЯ регуляторной ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ-ЧЛЕНАХ ОЭСР
Ник Малышев
Организация экономического сотрудничества и развития
На протяжении последних 20 лет основным вопросом реформы государственного сектора в странах-членах ОЭСР было создание регуляторной (нормативно-правовой) политики. В течение этого периода времени природа регулирования претерпела основательные и быстрые изменения. Она прошла развитие от ранних попыток устранить регулирование и уступила более систематизированной регуляторной реформе, сочетавшей в себе отмену регулирования, введение регулирования заново и повышение эффективности регулирования. Однако данные первичные формулировки регуляторной реформы зачастую подразумевали, что изменения по своей природе носят эпизодический характер. Более того, они направлены на воссоздание регуляторной структуры до некоего идеального состояния с помощью единичных вмешательств. Опыт показал, что такие взгляды были несостоятельны, и они в свою очередь уступили место концепции правового регулирования. Отличие правового регулирования заключалось в том, что процесс реформы рассматривался как динамичный. С течением времени процесс становился все более интегрированным в процесс выработки государственной политики. Сегодня практически во всех странах-членах ОЭСР создано достаточное количество институтов и средств по применению регуляторной политики. Так же как и другие виды правительственной политики, как, например, денежная или финансовая политика, регуляторная политика является всеобъемлющей ролью государства, реализуемой на постоянной основе.
В данном отчете описан процесс развития регуляторной политики, в частности, описаны принципы, средства и институты, используемые в странах-членах ОЭСР, определены наиболее перспективные подходы, а также менее успешные инициативы.1
История
История регулирования – это не история последовательной государственной стратегии, а скорее история реакции на изменяющиеся цели и требования в различных странах, отраслях и политических ситуациях. После быстрого роста сферы и масштаба регуляторных вмешательств на протяжении большей части двадцатого века, изменения в экономической среде начали более четко выявлять сокрытые ранее расходы, связанные с устаревшими, низкокачественными и постоянно расширяющимися регуляторными структурами. Тем не менее, хотя проблемы, вызванные низкокачественным регулированием, становились все более и более очевидными, реформа постоянно откладывалась или блокировалась.
В течение многих лет сложность реформы и неопределенность с ее ожидаемыми результатами являлись препятствиями на пути к прогрессу. Отчасти это было связано с разрозненностью политики в структуре правительства. Правительствам не хватало способностей по координации и планированию, необходимых для поступательного движения с горизонтальными пакетами политик и реформ. Правительства также мало уделяли внимания пересмотру, обновлению и устранению ненужных или вредных видов регулирования. Большое количество видов регулирования, используемых в настоящее время, уходит корнями в начало двадцатого века, когда экономико-социальные условия очень сильно отличались от сегодняшних.
Стимулирующие структуры в рамках бюрократии не способствовали эффективному и ответственному использованию политики. Очень часто стимулы были в угоду неким пустым, а не общим интересам, были рассчитаны на краткосрочную, а не на долгосрочную перспективу, а также использовали методы традиционного контроля, а не инновационные подходы. Заинтересованные круги смогли заблокировать необходимую реформу, даже когда выгода для общества была куда более значима (хоть и распыленная), чем более концентрированные (и более видимые) расходы заинтересованной группы. Большинство государственных чиновников не были готовы оценить скрытые расходы на регулирование или обеспечить, что регуляторные полномочия использовались бы эффективно с точки зрения расходов и последовательно.
Место регуляторного органа в системе также стало расплывчатым. Все больше и больше регуляторных полномочий осуществлялись на субнациональном или наднациональном уровне. Это привело к увеличению количества дублирующих, противоречащих или чрезмерных регуляторных актов, поскольку сотрудничество между различными источниками регуляторной власти очень часто было рудиментарным или вообще отсутствовало.
В общей сложности сложная цепочка факторов способствовало тому, что сейчас называется регуляторной инфляцией. В то же время были предприняты отдельные попытки для выработки понимания природы регулирования как средства политики. Начало отмены регулирования и начало регуляторной реформы в 1970-х годах явилось, в частности, первой попыткой обсудить вопрос о природе регулирования и его границ как средства политики. Однако в то время более четкое понимание регулирования не являлось центральным вопросом повестки дня реформирования.
Первые попытки “дерегулирования” явились следствием экономического спада и были основаны на взгляде, что слишком большое количество видов регулирования явилось препятствием для экономики из-за подавления инновационного и предпринимательского духа. Однако эти ранние попытки “дерегулирования” были, в лучшем случае, успешными лишь отчасти. Но поскольку процесс продолжился, “дерегулирование” уступило место в 1980-х и 1990 х сначала регуляторной реформе, затем правовому регулированию, а недавно и развитию регуляторной политики.
За “дерегулированием” последовала “регуляторная реформа”, а затем “правовое регулирование” на ранней стадии развития текущей регуляторной политики. Данное изменение повлекло переход от вопросов, какое регулирование должно быть отменено, к вопросам о том, каким образом можно улучшить регуляторные структуры с точки зрения их построения и функционирования. С течением времени ключевые элементы качественного правового регулирования появились на свет благодаря опыту реформаторов.
Попытки посодействовать качеству регулирования вначале были сфокусированы на выявлении важных сфер низкокачественного регулирования, поддержке отдельных регуляторных реформ и отмене обременительных регуляторных актов. Все большее признание получало мнение о том, что одних специализированных подходов к реформе было недостаточно. Масштаб проблемы требовал скоординированных действий на многих фронтах, в то время как польза от последовательных подходов и повсеместного изучения политики была слишком существенной, чтобы забыть о ней.
Таким образом, сфера реформы начала расширяться, охватывая комплексные подробные политики, дисциплины и средства, и это стало носить уже постоянный, а не эпизодический характер. В широком понимании данный переход означал предоставление развернутой политической поддержки реформе регулирования посредством принятия политики реформ на “общегосударственном” уровне, зачастую с планами-графиками, целями и механизмами оценки. Это также включало в себя одобрение последовательных подходов в отношении нормотворческого процесса и применение таких новых средств политики, как анализ регуляторного воздействия, административное упрощение и регуляторные альтернативы. Возможно, наиболее важным было то, что принятие регуляторной политики означало, что отдельные государственные органы стали отвечать за конкретные элементы программы.
Регуляторная политика
Регуляторная политика является систематической разработкой и применением общегосударственных средств и институтов в целях формирования методов использования государством своих регуляторных полномочий. Это включает в себя интегрирование политики конкуренции и инициативу открытости рынка в сфере регуляторной политики и изменение культуры регуляторных органов таким образом, чтобы им были систематически присущи гибкость и использование подходов, ориентированных на результат.
Все регуляторные политики основаны на смешении экономических, правовых и публичных принципов. Искомые основополагающие политические цели очень широко распространены среди стран-членов ОЭСР, хотя акценты могут быть достаточно разными, отражающими различные конкретные обстоятельства. Некоторые примеры могут проиллюстрировать разнообразие политических подходов к ситуациям, когда приходится сталкиваться с конкретными политическими трудностями. В Японии и Корее, где повсеместную поддержку получило мнение о том, что основной регуляторной проблемой было чрезмерное регулирование и государственное вмешательство в экономику, основной акцент был сделан на снижении экономической роли государства посредством дерегулирования. В США, где существовало относительно небольшое количество барьеров для вхождения в большинство секторов экономики, но имела место дорогостоящая федеральная регуляторная структура в сфере социальной политики, акцент был сделан на повышении качества регулирования с помощью жесткого применения принципов соотношения размеров выгоды и затрат. В Голландии, которая переориентировала корпоративистское государство на более рыночные отношения, регуляторная сфера была сфокусирована на государственном консультировании и снижении административного бремени. В Мексике, где происходил процесс интеграции регуляторных структур в НАФТА [Североамериканское соглашение о свободной торговле], приоритет был отдан устранению непоследовательного и дублирующего регулирования и повышению доверия к закону и возможность обеспечения соблюдения закона.
В то время как различная политическая, конституционная и административная среда в странах-членах ОЭСР требует наличия различных моделей, похоже, что основные элементы эффективных средств и институтов остаются неизменными в этих странах. Для стран с четкой регуляторной политикой характерен более быстрый и непрерывный прогресс по сравнению со странами, в которых четкая политика отсутствует, см. ОЭСР (2002a). Чем более полными были принципы, а программа действий – более конкретной и подотчетной, тем более обширна и эффективна была реформа.
Политика реформы регулирования служит нескольким важным целям в применении, поддержании и углублении регуляторных реформ. Она отображает обязательство государства по реформированию всей своей регуляторной среды. Это повышает эффективность мер по координации и сотрудничеству среди связанных с ней структурных реформ, таких как политика конкуренции, корпоративное управление и секторальные реформы.
Политика реформы регулирования разрешает и мобилизует действия внутри администрации, повышает эффективность, способность реагировать и результативность государственного сектора посредством реформирования государственного управления. Реформа может быть рискованным мероприятием и не приветствоваться большим количеством государственных служащих, в частности, когда заинтересованные группы открыто поддерживают сохранения статус-кво. Для преодоления внутреннего сопротивления и защиты реформ от нарушенных интересов других лиц необходимы политическая поддержка и соответствующие указания.
Политика реформы регулирования также помогает показать политикам и общественности, почему политические цели являются важными. Потребность в политической поддержке означает, что актуальность реформы регулирования для большинства социально-экономических целей может быть разъяснена и обсуждена с заинтересованными сторонами и общественностью.
В дополнение к этим положения, принятие детальной политики является чрезвычайно важным шагом с точки зрения управления. Это означает, что государство делает прозрачными цели и стратегии своей программы реформирования, и таким образом способствует контролю за результатом / ответственности. В данном случае ответственность включает в себя как показатель ответственности государства перед гражданами, так и ответственность регуляторных органов перед правительством за реализацию заявленной политики. Также, как было указано ранее, принятие детальной политики способствует согласованности между ней и другими направлениями политики.
В ОЭСР (2002a) также содержится подробный анализ основных недостатков в реализации политики реформы регулирования. Были выявлены следующие основные недостатки:
Нехватка или отсутствие четко сформулированных принципов качества регулирования, в частности, четкого принципа соотношения размеров выгоды и затрат, а также отсутствие четкого понимания относительно результатов, которые необходимо достичь.
Важные пробелы в сфере применения политики, как в отношении сферы национального регулирования, включенного в его границы регулирования (первичное, вторичное положение о регулировании, положение о регулировании, не одобренное Советом министров, секторальные положения о регулировании и т.д.), в отношении наиболее универсального включения субнационального регулирования, а также достаточного количества исключений из общей сферы действия политики.
Нехватка или отсутствие общественных слушаний в процессе выработки политики, что приводит к общественной поддержке регуляторной политики.
Нехватка или отсутствие институциональной и стратегической поддержки политики с распределением ответственности, что является основным вопросом для глубокой оппозиции.
Нехватка или отсутствие руководства по применению политики, необходимого для министерств и иных правительственных служб.
Нехватка или отсутствие у отвечающих за политику институтов полномочий и механизмов по ее принудительному исполнению.
Слабый акцент на процессе мониторинга, оценки и отчетности, как посредством направления отзывов, так и посредством поддержания и расширения заинтересованных в реформе групп.
следующая страница >>
Смотрите также:
