Структура и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования природных ресурсов и в области охраны окружающей среды: итоги 2004-2007 гг

Структура и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере использования природных ресурсов и в области охраны окружающей среды: итоги 2004-2007 гг.

В 2004 г. была сформирована новая структура Правительства Российской Федерации. Основной задачей было сосредоточение правоустанавливающих функций в министерствах, контрольно-надзорных функций в службах, а функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг – в агентствах. Кроме того, ставилась задача устранить дублирование функций, исключить избыточные функции и определить недостающие функции федеральных органов исполнительной власти.

Данный анализ посвящен итогам административной реформы в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и состоит из трех частей.

В первой части анализируется, насколько ясно определены функции вновь созданных федеральных органов исполнительной власти и в какой степени устранено дублирование функций.

Вторая часть посвящена анализу соответствия функций федеральных органов исполнительной власти (согласно положениям о них) действующим Законам Российской Федерации, возлагающим определенные полномочия на органы государственной власти. Основное внимание уделялось выявлению незакрепленных за органами исполнительной власти полномочий государственных органов власти, предписанных законодательством.

В третьей части даются рекомендации по совершенствованию государственного управления в сфере использования природных ресурсов и в области охраны окружающей среды.

I. Сферы полномочий федеральных органов исполнительной власти

1. Правоустанавливающие функции

в области охраны, воспроизводства и регулирования использования рыбных ресурсов и животных, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания – Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России);
в области охраны, воспроизводства и использования природных ресурсов (кроме животных, отнесенных к объектам охоты), а также в сфере охраны окружающей среды (кроме экологического надзора), эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) – Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России);
в области охраны окружающей среды (в части техногенного воздействия), в том числе безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в ведении Правительства Российской Федерации (Ростехнадзор);
в области мониторинга окружающей среды – Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в ведении Правительства Российской Федерации (Росгидромет).

2. Контрольные и надзорные функции

В сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания – Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в ведении Минсельхоз России (Россельхознадзор);
В области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; геологического изучения, рационального использования и охраны недр; состояния, использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; использования и охраны водных объектов; соблюдения законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; рационального использования минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; а также государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в ведении МПР России (Росприроднадзор);
В сфере безопасности ведения работ, связанных с пользованием недрами; в пределах своей компетенции соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами – Ростехнадзор:
В сфере проведения работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы – Росгидромет;
В сфере охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, охраны за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, соблюдения физическими и юридическими лицами федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среде их обитания – Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России).

3. Функции по управлению государственным имуществом и оказанию услуг

В сфере охраны, изучения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты – Федеральное агентство по сельскому хозяйству в ведении Минсельхоза России (Россельхоз):
В сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания – Федеральное агентство по рыболовству в ведении Минсельхоза России (Росрыболовство):
В сфере лесного хозяйства – Федеральное агентство по лесному хозяйству в ведении МПР России (Рослесхоз);
В сфере водных ресурсов – Федеральное агентство водных ресурсов в ведении МПР России (Росводресурсы):
В области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения – Росгидромет;
В области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения – Росприроднадзор.

В 2005 г. Федеральное агентство по сельскому хозяйству было упразднено, а его функции переданы Министерству сельского хозяйства. По новому Положению к полномочиям Минсельхоза России добавилось оказание государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса и управление государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

С 2007 г. основные контрольные полномочия за использованием лесов и животных, отнесенных к объектам охоты, были переданы на уровень субъектов федерации, что сократило полномочия Росприроднадзора и Россельхознадзора.

В сентябре 2007 г. был создан Комитет Российской Федерации по рыболовству, к которому из Минсельхоза перешли все функции по выработке политики, контролю и управлению государственным имуществом в области рыболовства.

Рассмотрим наблюдаемое дублирование или неясное разделение функций, вытекающее из анализа положений о министерствах и ведомствах.

Правоустанавливающие функции

Согласно тексту положений, принятие нормативных правовых актов в области охраны, воспроизводства и использования рыбных ресурсов осуществляют и Минсельхоз России, и МПР России, т.к. к сфере компетенции последнего отнесены все природные ресурсы, кроме объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

В области обеспечения безопасности гидротехнических сооружений промышленности и энергетики также наблюдается дублирование принятия нормативных правовых актов, т.к. из сферы компетенции МПР России исключены только судоходные гидротехнические сооружения, а за Ростехнадзором закреплены гидротехнические сооружения промышленности и энергетики.

Такое же дублирование наблюдается и в принятии нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды – МПР России отвечает за все вопросы, кроме экологического надзора, а за Ростехнадзором закреплено регулирование ограничения негативного технологического воздействия, что явно шире понятия экологического надзора.

Наблюдается дублирование в сфере мониторинга, т.к. принятие нормативных правовых актов в области мониторинга окружающей среды без исключений закреплено за Росгидрометом, в то время как регулирование мониторинга лесов и водных объектов, явно входящих в понятие окружающей среды, отнесено к ведению МПР России.

Контрольные и надзорные функции

Отмечается дублирование функций Росприроднадзора и Роскомрыболовства (до 2007 г. Россельхознадзора) в части контроля за водоемами. За первым закреплен контроль за использованием и охраной водных объектов, а за вторым – за охраной, воспроизводством и использованием водных биологических ресурсов и среды их обитания (т.е., тех же водных объектов).

Тройное дублирование контроля наблюдается между Роскомрыболовством, Росприроднадзором и ФСБ России в части водных биологических объектов и среды их обитания в отношении внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Неясное разделение функций контроля в области охраны окружающей среды присутствует в положениях о Ростехнадзоре и Росприроднадзоре, поскольку использована разная классификация – полномочия Ростехнадзора определены по виду воздействия (техногенное), а Росприродназора по объектам воздействия (вода, лес и т.п.). Еще более неясными являются контрольно-надзорные функции Росгидромета, т.к. в законодательстве отсутствует понятие «активное воздействие на метеорологические и геофизические процессы».

Функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг

Аналогично с контрольно-надзорными функциями, упоминание среды обитания водных биологических ресурсов в положении о Роскомрыболовстве (до сентября 2007 г. Росрыболовством в ведении Минсельхоза) создает дублирование функций с Росводресурсами.

В части особо охраняемых природных территорий федерального значения дублирование вроде бы отсутствует, т.к. они отнесены к исключительному ведению Росприроднадзора. Однако, не было приняты во внимание 69 заказников федерального значения, ранее находившихся в ведении Минсельхоза России. В настоящее время органы охотнадзора, ранее осуществлявшие их охрану, расформированы, в положениях о службах и агентствах в ведении Минсельхоза России упоминания ни о заказниках, ни об особо охраняемых природных территориях нет, а передачи заказников федерального значения в Росприроднадзор не произошло. В итоге охрана этих территорий прекращена, что является грубым нарушением режима, утвержденного в положениях о них федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать, что:

В ходе проведенной реформы в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды по-прежнему наблюдается частичное совмещение функций принятия нормативных правовых актов, контроля и надзора и функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в рамках одного ведомства. Так, Росгидромет и Роскомрыболовство совмещает все три группы функций, Минсельхоз России (после упразднения Россельхоза) – принятие нормативно-правовых актов, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом, Ростехнадзор и ФСБ России – принятие нормативных правовых актов и контрольно-надзорные функции, Росприроднадзор – контрольно-надзорные функции и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг.
При принятии положений было допущено дублирование и неясное разделение полномочий между министерствами, службами в ведении Президента России и Правительства России, а также агентствами и службами в ведении министерств.

II. Соответствие функций федеральных органов исполнительной власти и полномочий государственных органов власти, предусмотренных действующим законодательством

Следует отметить, что в законодательстве и положениях о федеральных органах исполнительной власти используются разные понятия, что существенно затрудняет сравнение. Однако, есть ряд важнейших функций, которые оказались не закреплены ни за одном ведомством:

Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития;

Разработка и осуществление федеральных целевых программ в области экологического развития;

Объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия;

Организацию и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры;

Установление нормативов качества окружающей среды;

Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения почв;

Осуществление мер по восстановлению объектов животного мира и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам.

Помимо незакрепленных функций, список которых можно легко продолжить, увеличилось дублирование функций между разными ведомствами в первую очередь в сфере контроля – т.е. возросла административная нагрузка.

III. Рекомендации

Настоящие рекомендации направлены на решение следующих задач:

Дальнейшее развитие административной реформы в части исключения дублирующих и избыточных функций, а также закрепления отсутствующих функций в соответствии с требованиями действующего законодательства;
Снижение административных барьеров, облегчение институтов и повышение прозрачности государственной власти в области использования природных ресурсов и в сфере охраны окружающей среды;
Приведение функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями демократического общества и рыночной экономики;
Повышение эффективности обеспечения экологической безопасности и экономической эффективности использования природных ресурсов;
Укрепление межведомственной координации;
Обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в конвенциях и защита национальных интересов.

Принципиальным является разделение федеральных органов исполнительных власти, отвечающих за природные ресурсы и органов власти, отвечающих за охрану окружающей среды. В первую очередь это относится к правоустанавливающим функциям и функциям по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Это абсолютно разные сферы управления с разными задачами. Задачей в области управления природными ресурсами является обеспечение их рационального использования (включая охрану, изучение, воспроизводство) для экономического развития общества. Задачей в области управления охраной окружающей среды является обеспечение ее благополучия для здоровья, образования, научного, культурного и эстетического развития населения. Совмещение этих функций, наблюдаемое с 2000 г., ошибочно, как было бы неверным передать управление охраной окружающей среды Министерству науки и образования на основании того, что экологическое образование лежит в его компетенции, или Министерству промышленности и энергетики, потому что оно должно содействовать развитию новых безотходных и малоотходных технологий. Отличительной особенностью охраны окружающей среды является то, что в ее обеспечении задействованы практически все отрасли. Это прямо указано в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации в 2002 г.

Большой потенциал есть также в области совершенствования управления природными ресурсами на федеральном уровне и в части разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации.

Необходимо создание Государственного комитета по охране окружающей среды в ведении Правительства Российской Федерации.

Практически сразу после прошедшей в 2004 г. реорганизации федеральных органов исполнительной власти начали поступать предложения по совершенствованию их структуры. Свое мнение высказывали ученые, профессиональные союзы и общественные организации. По инициативе председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации была создана рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию органов государственного управления в области особо охраняемых природных территорий, которые были разработаны и поданы в Правительство Российской Федерации (предлагалось создание Агентства по особо охраняемым природным территориям при Правительстве). Вопрос о необходимости дальнейшей реорганизации федеральных органов власти в области охраны окружающей среды поднимался на заседаниях Совета по правам человека при Президенте Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации рассмотрело этот вопрос на своем заседании 3 марта 2005 г. и поручило МПР России и Минэкономразвития России подготовить предложения по созданию агентства по охране окружающей среды. В то же время, приведенный выше анализ показывает, что управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в области охраны окружающей среды далеко не единственные функции в этой области, где наблюдается отсутствие или дублирование полномочий. Поэтому более целесообразно рассматривать вопрос о создании не агентства, а государственного комитета по охране окружающей среды, руководство которой осуществляет Правительство Российской Федерации.

Основными функциями данного комитета должны стать;

выработка государственной политики в области охраны окружающей среды;
координация и контроль экологического контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации;
принятие нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды;
обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в международных Конвенциях в области охраны окружающей среды;
проведение государственной экологической экспертизы на всех уровнях;
управление заповедниками и национальными парками;
координация выполнения федеральных программ в области охраны окружающей среды.

Государственный экологический контроль в предлагаемой структуре органов власти должен осуществляться соответствующими службами: ФСБ России в части морских водных биологических ресурсов, Ростехнадзором в части загрязнения атмосферного воздуха и оборота отходов, Росприроднадзором и органами исполнительной власти субъектов федерации в части объектов дикой фауны и флоры (кроме морских водных биологических ресурсов) и использования недр, Россельхознадзором в части охраны почв, органами власти субъектов федерации в части лесного фонда и объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Все эти службы помимо части функций экологического контроля осуществляют и другие виды контроля, не имеющие прямого отношения к охране окружающей среды. Однако, специфика их работы позволяет подобное совмещение ((например, несколько лет назад функции по охране водных биологических ресурсов были переданы Федеральной пограничной службе именно поэтому). Результаты осуществления государственного экологического контроля должны передаваться в комитет по охране окружающей среды для обобщения и как материал для совершенствования нормативно-правовой базы в этой области.

В полной мере это относится и к государственному экологическому мониторингу. Росгидромет и многие агентства в настоящее время осуществляют мониторинг либо окружающей среды, либо отдельных ресурсов, либо воздействия отдельных объектов. Так же, как и в ситуации с контролем, этот мониторинг ведется не только для экологических задач. В то же время, отсутствие координации в части экологического мониторинга приводит к отсутствию интегральных показателей состояния окружающей среды. Поэтому имеет смысл возложить функцию по обобщению данных мониторинга окружающей среды, осуществляемого разными органами власти на вновь создаваемый комитет.

Ранее отмечалось, что в существующей системе органов исполнительной власти отсутствуют структуры, выступающие государственными заказчиками федеральных программ по охране окружающей среды. Комитет по охране окружающей среды должна стать таким органом. При этом выполнение самих программ, в зависимости от направленности могло бы возлагаться на соответствующие агентства или администрации субъектов федерации при надзоре со стороны комитета.

Также в предлагаемом комитете целесообразно сосредоточить осуществление международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и межведомственную координацию в этой сфере.

Очевидно, что под эгидой комитета должен быть сформирован ряд межведомственных комиссий, включающих при необходимости представителей науки и общественности, причем по ряду вопросов эти комиссии должны стать основным инструментом выработки государственной политики.

Для осуществления координирующих функций и организации экологической экспертизы комитету необходимы территориальные органы на уровне субъектов федерации. В то же время, в связи с отсутствием контрольных функций эти органы могут быть крайне малочисленны.