Оптимизация малокомплектных школ:

объективные потребности и бюджетирование, ориентированное на результат

Крауш Валентина Александровна, заместитель директора, Институт бюджетных решений

Опубликовано: Журнал руководителя управления образованием 2009 №6

В самом общем виде проблема малокомплектных школ выглядит следующим образом: в результате падения рождаемости, ряд школ на селе недотягивают до нормативной наполняемости. Количество детей с каждым годом падает, а школа, независимо от этого, должна иметь здание со специальными помещениями, административный и обслуживающий персонал. Школу необходимо отапливать зимой и ремонтировать летом. Чем меньше учащихся, тем дороже это обходится бюджету в расчете на одного потребителя услуги. Нормативы финансирования, рассчитанные для обычной школы, не покрывают затраты малокомплектной школы.
На диаграмме проранжированы по величине расходов на одного учащегося сельские школы одного из регионов. Легко видеть, насколько расходы в малокомплектных школах превышают средние показатели.

Диаграмма

Удельные расходы на одного учащегося по образовательному

учреждению в целом (школы, расположенные в сельской местности)

По вертикали средние расходы на одного обучающегося, по горизонтали школы в порядке увеличения расходов

В недавно опубликованной статье моей коллеги А.С. Лапушинской «Финансирование малокомплектных школ: проблемы и решения» представлены основные подходы, используемые регионами на практике для выделения в отдельную группу и финансирования малокомплектных школ.
Вот эти подходы:

1. Формирование перечня малокомплектных школ и финансирование утвержденного перечня «по факту» - такой подход применяется, например, в Тульской и Липецкой областях;

2. Ликвидация малокомплектных школ через создание филиальной сети – становясь филиалом, малокомплектная школа получает финансовые ресурсы в соответствии с особым повышенным нормативом финансирования (например, Республика Башкортостан);

3. Норматив финансирования рассчитывается на класс-комплект, а не на ученика - при расчете величины норматива используется не наполняемость классов (количество учащихся), а количество классов-комплектов;

4. Введение коэффициентов малокомплектности – норматив, рассчитанный для обычных школ, умножается на коэффициент, который рассчитывается путем деления нормативной наполняемости (25 человек в классе) на фактическую наполняемость классов в каждом муниципальном образовании (например, Владимирская область).
Так или иначе, но субъект РФ обязан обеспечить реализацию конституционно гарантированного права любого ребенка на получение общего образования независимо от территориального расположения и прочих факторов, даже если это приводит к значительному увеличению затрат.
На практике возникают ситуации, когда муниципалитеты начинают «выкручивать руки» региональным управлениям образования, стремясь сохранить возможно большее число малокомплектных школ, и, соответственно, объемы финансирования. Особенно остро эта проблема стоит в регионах, утверждающих перечень малокомплектных сельских школ, где затраты на них рассчитываются по факту и ежегодно индексируются.
Муниципалитеты не заинтересованы в поисках путей оптимизации затрат на содержание таких учреждений, более того, действующее законодательство напрямую стимулирует муниципалитеты к подобному поведению: установлено, что «для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся»*
*Значок Шапка. П.2 Ст. 41 Закон РФ «Об образовании».

Таким образом, решение о сохранении или о закрытии малокомплектной школы всегда является предметом политического торга.

Сторонники сохранения малокомплектных школ говорят о том, что школа является одним из последних очагов культуры на селе, и что ее закрытие ухудшит и без того непростую социальную ситуацию. Также они приводят аргументы о необходимости сохранения рабочих мест для сельских учителей и обслуживающего персонала школы, о том, что поездки в районную школу на школьном автобусе отрицательно сказываются на здоровье детей и др.
Аргументами сторонников закрытия малокомплектных школ является дороговизна их содержания, худшее, по сравнению с более крупными школами, материально-техническое и кадровое обеспечение, и, как следствие, низкое качество образования.
Очевидно, что в аргументах как сторонников, так и противников сохранения малокомплектных школ есть рациональное зерно.
Вопрос о сохранении или закрытии малокомплектной школы должен решаться индивидуально для каждой конкретной школы с учетом всех обстоятельств.
Чтобы перевести спор о закрытии или сохранении конкретной малокомплектной школы из русла «кто громче крикнет» в русло принятия объективных социально-экономических решений, необходимо применить «Методику анализа выгод и издержек» (cost-benefit analysis). Данная методика применяется для оценки государственных проектов и позволяет оценить вес тех или иных факторов в денежном выражении и, соответственно, решить вопрос на основании объективных показателей.
Но как оценить в денежном выражении все плюсы и минусы закрытия малокомплектной школы? «Методика анализа выгод и издержек» предлагает для этого следующие методические подходы.
1. При сопоставлении вариантов (а) сохранение малокомплектной школы и (б) закрытие малокомплектной школы и организация подвоза учеников школьным автобусом, необходимо выделить три вида эффектов – бюджетный, социальный, экономический.
Бюджетный эффект – это сопоставление расходов бюджета в том и другом варианте. Например, в случае сохранения малокомплектной школы у нас сохранятся расходы бюджета на оплату труда и начисления на оплату труда основного и вспомогательного персонала, учебные расходы, расходы по содержанию и ремонту школы. При закрытии малокомплектной школы в случае, если здание школы консервируется, а весь персонал увольняется, бюджет больше не тратит на это деньги.
В то же время, для организации подвоза учеников в другую школу потребуются дополнительные расходы на закупку школьных автобусов, их техническое обслуживание, ремонт, закупку горюче-смазочных материалов, гаражное хранение, оплату труда и начисления на оплату труда водителей автобусов. К тому же увеличатся затраты на содержание той школы, в которую будут возить учеников из малокомплектной школы:

- за счет увеличения количества учеников;

- за счет приобретения нового оборудования;

- за счет увеличения расходов на коммунальные услуги (например, увеличение потребления воды), в случае, если школа оборудована приборами учета.

При рассмотрении бюджетного эффекта нельзя упускать из виду и тот факт, что в случае сокращения учителей малокомплектной школы необходимо выплатить им выходное пособие, а также платить им пособие по безработице, либо финансировать организацию их переобучения.
Под экономическим эффектом следует понимать создание добавленной стоимости в экономике. Так, если согласиться с утверждением, что качество образования в малокомплектной школе хуже, чем в обычной, то тогда следует признать, что выпускники малокомплектной школы будут иметь более низкие доходы, испытывать большие трудности с трудоустройством и в итоге создавать меньшую добавленную стоимость в экономике. В конечном итоге, это отразится и на бюджетных доходах и расходах – выпускники малокомплектной школы будут платить меньше налогов, и, вероятно, на них потребуется больший объем выплат пособий по безработице.
Под социальным эффектом понимается создание новых рабочих мест. Измеряться социальный эффект может объемом фонда оплаты труда (ФОТ). Так, в случае сокращения учителей малокомплектной школы, отрицательным социальным эффектом будет сокращение ФОТ работников учреждения, положительным социальным эффектом – прирост ФОТ водителей автобусов. Если в результате закрытия малокомплектной школы в школе, в которую будут направлены учащиеся, потребуется создание новых рабочих мест, это тоже может рассматриваться как социальный эффект.
2. При расчете социально-экономической эффективности также необходимо учитывать начальные затраты на реализацию проекта. В данном случае, начальными затратами будут затраты на закрытие малокомплектной школы и затраты на закупку школьного автобуса, а также обеспечение данного автобуса парковкой.

3. Все затраты необходимо дисконтировать по времени. Одна тысяча рублей, потраченная сейчас, «дороже» тысячи рублей, потраченной через три года. Величина коэффициента дисконтирования зависит от источников финансирования проекта. При финансировании проекта исключительно за счет бюджетных средств, ставка дисконтирования может быть наименьшей, если же для реализации проекта привлекаются кредитные средства или другие виды заемных средств, ставка дисконтирования увеличится. В данном случае можно брать наименьшую ставку дисконтирования, например, в размере ставки рефинансирования Центрального Банка.

4. Далее, имея предполагаемые затраты на ближайшее время (например, на 5 лет) на функционирование малокомплектной школы и на организацию подвоза детей школьным автобусом, можно рассчитать совокупный социальный, экономический и бюджетный эффект закрытия малокомплектной школы. В случае, если чистый дисконтированный доход (NPV)*
*Значок Лампочка. NPV - Чистый дисконтированный доход (чистая приведённая стоимость) (англ. Net present value, общепринятое сокращение — NPV (ЧДД)) — это сумма дисконтированных значений потока платежей, приведённых к сегодняшнему дню.
окажется положительным (больше нуля), то малокомплектную школу имеет смысл закрывать, в случае, если NPV будет меньше нуля, малокомплектную школу необходимо сохранить.
На основе описанного подхода возможно принятие взвешенных решений о сохранении учреждения или его ликвидации. Однако, проводя «Методику анализа выгод и издержек» мы можем учитывать только объективно калькулируемые затраты и выгоды. В тоже время, могут существовать определенные политические и иные факторы, имеющие существенное значение, поэтому решение вопроса о сохранении или закрытии каждой конкретной малокомплектной школы должно проходить в условиях широкого общественного обсуждения.