ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ И СВОБОД, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПАКТЕ О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ
Необходимость соблюдения баланса между правами и свободами личности и интересами общества обусловила включение в международные правовые документы по правам человека института допустимых ограничений государством индивидуальных прав и свобод.

Критерии правомерных ограничений государством индивидуальных прав и свобод были впервые сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. А именно, согласно статье 29 Всеобщей декларации «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Аналогичные критерии изложены в статьях 12, 18, 19, 21 и 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, положения которого после его ратификации стали частью действующего права Республики Казахстан.

Суть этих критериев заключается в следующей общей формулировке: осуществление определенных прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Важно отметить, что абстрактность этих формулировок критериев правомерных ограничений прав на свободу объединения в международных правовых документах способствовала их произвольному толкованию в практике многих государств, что привело к множеству жалоб в Комитет по правам человека ООН и в Европейский суд по правам человека.

В результате рассмотрения этих жалоб и с учетом того, что Европейский суд в своих решениях по жалобам отдельных лиц и даже государств практически дает толкование этих ограничений, была создана концепция допустимых ограничений государством основных прав и свобод. Это способствовало унификации национальной практики по применению таких ограничений, во всяком случае, в государствах-членах Совета Европы.

Используя исследование Л.Павловой¹, приведем основные положения концепции допустимых ограничений.

Так к числу основных требований к правомерным ограничениям относится то, что они должны быть предусмотрены законом или быть в соответствии с законом.

Как справедливо отмечает Л.Павлова, использование терминов «предусмотрен» или «в соответствии» на национальном уровне может иметь различную трактовку. Синонимом термина «в соответствии с законом» может быть «правомерность», тогда как термин «предусмотрен законом» подразумевает властные указания, содержащиеся в законе.

Европейский суд по правам человека в ряде решений (Мелоун против Соединенного Королевства (1984г.), Аман против Швейцарии (2000г.), Ротару против Румынии (2000г.)) отметил идентичность указанных терминов, которые означают, что «… должна иметь место определенная степень юридической защиты во внутреннем праве против произвольного вмешательства публичных властей».

Определенные разногласия и различия в правоприменительной практике разных государств вызывал и термин «закон». Следует ли его понимать в узком смысле как нормативный акт, принимаемый парламентом, либо в широком смысле, охватывающим весь круг нормативных правовых актов, независимо от органа его принимающего.

Анализ решений Европейского суда, (например, Санди Таймс против Соединенного Королевства Великобритании (1979г.)) приводит к выводу, что Суд рассматривает закон в широком смысле, аналогично понятию права в русском языке, включающему любой нормативный акт государственного органа.

Однако, как указывет Л.Павлова при этом судом при разрешении конкретных дел (Санди Таймс против Соединенного Королевства Великобритании (1979г.), Силвер против Соединенного Королевства Великобритании (1983г.), Мелоун против Соединенного Королевства Великобритании (1984г.), Аманн против Швейцарии (2000г.), К. и Т. против Финляндии (2001г.)) были выработаны конкретные требования, которым должно отвечать понимание данного нормативного акта с точки зрения допустимости ограничений индивидуальных прав и свобод.

К обязательным элементам закона в этом смысле должны относиться следующие: 1) доступность (информированность гражданина, который должен свободно ориентироваться в том, какие правовые нормы применимы к его делу); 2) предсказуемость (четкость формулировок закона, позволяющих лицу определять свое поведение и предвидеть последствия своих действий); 3) гибкость (закон должен иметь возможность соответствовать меняющимся обстоятельствам); эффективность (закон должен точно и ясно определять объем и способы вмешательства компетентных органов государств, чтобы обеспечить лицу адекватную защиту против произвольного вмешательства).

Еще одним требованием является законность цели. Она означает, что государство может осуществлять дерогационные (ограничительные) меры только в целях, указанных в международных правовых документах, а именно: в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровье и свобод других лиц.

Так, как указывает Л.Павлова, Европейский суд по правам человека при оценке правомерности вмешательства государства обращает внимание на существующую проблему: считать ли предпочтительным усмотрение государства или соблюдение баланса между правами отдельного лица и общественными интересами. Так в ряде своих решений (Хендисайд против Соединенного Королевства Великобритании (1976г.), Даджен против Соединенного Королевства Великобритании (1984г.), Мюллер и другие против Швейцарии (1988г.)) Суд подчеркнул, что невозможно найти единую для разных европейских государств систему нравственности.

Как отметил суд в разных государствах и в разное время были приняты различные подходы к требованиям морали, характеризующиеся «глубинной эволюцией мнений в данной сфере». Поэтому, выразил свое мнение Суд, «государственные власти, непосредственно соприкасаясь с жизненными реалиями своих стран, имеют больше возможностей высказаться о точном содержании этих требований, а также необходимости ограничений в этой сфере, чем международные судьи».

В отношении таких целей допустимых ограничений, вводимых государством, как защита национальной безопасности и общественного порядка, Суд решающее значение придает наличию соответствия интересов государства в области национальной безопасности и серьезности вмешательства в основные права и свободы граждан.

То есть, позиция Европейского суда по правам человека по вопросу ограничений права в связи с защитой национальной безопасности основывается на том, что такие ограничения должны быть соразмерны или адекватны существующей угрозе, и что должен соблюдаться баланс между вводимыми ограничениями и опасностью вторжения в сферу основных прав и свобод граждан. Подобный подход отражен в решениях по целому ряду дел, как рассмотренных Европейской комиссией по правам человека - по делу Коммунистическая партия ФРГ против ФРГ (1957г.), так и Европейским судом: Леандр против Германии (1978г.), Тинелли и сыновья Лимитед против Соединенного Королевства Великобритании (1998г.), Ротару против Румынии (2000г.), Фогт против Германии (1993г.), Коммунистическая партия Турции против Турции (1998г.) и др.

Еще одним требованием к допустимости ограничений является необходимость. Данный критерий недостаточно определен, и поэтому Европейский суд по правам человека предпринял серьезные усилии для его трактовки. Так согласно (43) в судебных решениях по делам Хендисайд против Соединенного Королевства Великобритании (1976г.) и Силвер и другие против Соединенного Королевства Великобритании (1983г.) было дано следующее определение «необходимости»: оно не синонимично прилагательному «необходимый» и не имеет той гибкости, которую имеют такие термины как «допустимый», «обычный», «полезный», «разумный» или «желательный».

С целью конкретизации этого положения Суд указал, каким критериям должен отвечать термин «необходимость»: во-первых, любое государственное вмешательство в осуществление права должно обуславливаться настоятельной общественной необходимостью; во-вторых, рамки и метод ограничения должны быть пропорциональны преследуемой законной цели.

Кроме того, в статье 29 Всеобщей декларации прав человека, статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 11 Европейской конвенции по правам человека присутствует еще тезис, что все эти критерии ограничений применимы для демократического общества. А характерные признаки демократического общества Суд, в частности, указал в решении по делу Даджен против Соединенного Королевства Великобритании (1984г.). К ним, помимо прочего, относятся верховенство закона, толерантность и открытость.

При этом суд подчеркивал, что определение того, является ли вмешательство необходимым в демократическом обществе, находится в рамках свободы усмотрения государства (решение по делу К. и Т. против Финляндии (2001г.)). Однако сфера усмотрения государства, по мнению Суда должна быть тесно связана с контролем, широта которого зависит от обстоятельства дела. Осуществляя контрольные функции, Суд должен определить, является ли вмешательство в права соразмерным законно преследуемой цели, и были ли доводы, приведенные властями государства в его подтверждение достаточными и соответствующими критериям ограничений (решения по делам Лингенс против Австрии (1986г.), Санди Таймс №2 против Соединенного Королевства Великобритании (1991г.), Андрес Вабль против Австрии (2000г.)).

В реализация контрольных функций Европейского суда по правам человека в отношении определения государственного вмешательства необходимым в демократическом обществе иллюстрируется рядом примеров, в том числе следующими.

В судебном решении по делу Сидиропулос против Греции (1998г.) указывалось, что отказ в регистрации ассоциации, основанный на подозрении в том, что деятельность, которой данная ассоциация может заняться, может быть незаконной, был непропорциональной реакцией на законное беспокойство государства по поводу сепаратизма.

Аналогичный подход просматривается и в решении Суда по делу Партия свободы и демократии против Турции (1999г.), где суд признал роспуск партии-заявителя непропорциональным законно преследуемой цели из-за отсутствия оснований для приписывания ей связи с терроризмом, так как у партии не было времени после регистрации предпринять какие-либо действия для исполнения таких целей.

В связи с рассматриваемым нами вопросом, какие ограничения прав и свобод законны, обоснованны и соразмерны преследуемой цели введения таких ограничений, важно ознакомиться с одним из таких документов - Сиракузскими принципами в отношении положений Международного пакта о гражданских и политических правах, касающихся ограничений и отступлений².

В этом документе как раз содержатся критерии определения необходимости, соразмерности и обоснованности вводимых ограничений прав человека, в том числе и с точки зрения защиты национальной безопасности и общественного порядка.

Так согласно пункту 10 Сиракузских принципов ограничение необходимо, если, кроме того, что оно (а) основано на одном или более перечисленных допустимых оснований, оно еще и (b) отвечает насущной общественной или социальной необходимости, (c) преследует законно обоснованные цели, и (d) является соразмерным этим целям.

В частности согласно Сиракузским принципам, «национальная безопасность может служить основанием для ограничения определенных прав только, когда такие ограничения вводятся для защиты суверенитета, территориальной целостности или политической независимости от угрозы силой или ее применения» (Принцип 29).

Более того, на интересы национальной безопасности «нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку» (Принцип 30), а также они не могут «служить предлогом для установления нечетких или произвольных ограничений, и их можно использовать в качестве причины только при условии существования достаточных гарантий и эффективных средств правовой защиты против злоупотреблений» (Принцип 31).

При определении необходимых ограничений прав человека с законной целью «поддержания общественного порядка» в Сиракузских принципах отмечено, что «его можно определить как совокупность правил, которые обеспечивают функционирование общества или как совокупность фундаментальных принципов, на которых основано общество» (Принцип 22)

При этом тот же принцип гласит, что «уважение прав человека является частью общественного порядка».

Таким образом, исходя из анализа международных правовых документов и правоприменительной практики, можно сделать вывод: вводимые ограничения права на объединение должны быть установлены законом, соответствовать критерию необходимости в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. При этом эти ограничения должны соответствовать следующим критериям допустимости: отвечать насущной общественной или социальной необходимости, преследовать законно обоснованные цели, и являться соразмерным этим целям.