ПРОЕКТ “МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ И УПРАВЛЕНИЕ”
СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЕ

МЕСТНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

Под редакцией Роджера Л. Кемпа

Чикаго-Вашингтон, 1992

№ 5

Москва 1996

Реферирование книги выполнено по инициативе

RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы

в рамках проекта

«Муниципальные финансы и управление».

Финансирование осуществлено

Агентством международного развития США

по контракту с

Research Triangle Institute,

штат Северная Каролина, 27709, США

STRATEGIC PLANING

IN LOCAL GOVERNMENT
(A CASEBOOK)

Edited by R.L.Kemp

(185 p.)

Chicago-Washington,1992

Книга является первой в США публикацией по стратегии планирования экономического и социального развития на муниципальном уровне. Большая часть книги посвящена опыту планирования в крупных, средних и малых городах США. Руководство городов пытается обозначить наиболее острые проблемы сегодняшнего дня, тенденции их на перспективу с тем, чтобы заблаговременно управлять ими и добиваться их оптимального решения в интересах всего общества.

Автор реферата д.э.н. ОСКОЛКОВА О.Б.

Роджер Л.КЕМП
Предисловие.
Программы, лозунги и кампании обречены на провал, если они не опираются на тщательно разработанную долгосрочную стратегию. Этот урок частный сектор усвоил давно. Государственный сектор к этому готов приступить, дабы адаптироваться к меняющимся условиям.

Принципы и практика стратегического планирования представляют интерес для многих: чиновников и управленцев, представителей торговой палаты и плановиков, а также для самих граждан и студентов, изучающих государственный менеджмент.

Данная книга является первой исчерпывающей и критической публикацией по стратегии планирования на муниципальном уровне.

Частный сектор сделал упор на глобализацию мировых рынков, на победы в конкурентной борьбе, на использование искусственного интеллекта и на стратегические союзы?

Государственному сектору также нужны новые подходы для решения проблем, стоящих перед властными органами.

Как частные, так и государственные организации должны стремиться выжить в этом бурном и ненадежном окружении, которое находится под влиянием событий за пределами их контроля.

Города сталкиваются с теми же проблемами, что и бизнес. Например, глобализация мировых рынков так же сильно ударила по городу Детройту, как и по американской автомобильной промышленности. Питтсбург и другие промышленные центры США пострадали в равной мере, как и сталелитейная промышленность в целом.

Города страдают от сокращения финансовых ресурсов, необходимых для функционирования сферы услуг.

Инфляция, рост цен на энергию и на медицинское обслуживание, использование новейших технологий в равной мере влияют как на частный, так и на государственный сектор.

Типичная реакция государственных чиновников - это поведение страуса, прячущего голову в песок, т.е. поведение, основанное на самообмане.

Когда частный сектор прибегал к подобным методам, результатом была стагнация или крах.

Города также могут оказаться на краю финансовой гибели, но их население и инфраструктура не исчезают. Типичная стратегия ничего не предпринимать приводит города на грань выживания. Подобный вариант не может удовлетворить наших граждан и налогоплательщиков.

Данная книга рекомендует местным органам власти практику современного стратегического планирования.

Города очень отличаются друг от друга своей историей и культурой. Поэтому программа стратегического планирования должна быть подобрана для каждого города в соответствии с его уникальными местными условиями, политической обстановкой и административной структурой.

Плановая модель, которая требует анализа внешнего окружения, в котором действует муниципалитет, глубокого понимания возможностей и рисков, трудностей и опасностей для города, а также тщательного и беспристрастного анализа слабостей городских организаций.

После анализа внешнего и внутреннего окружения следует наметить план оперативных действий, который поможет решить важнейшие проблемы городской общины, внести предложения по улучшению работы местного правительства.

Стратегическое планирование - это готовность к долгосрочному видению и способность рисковать. В стратегические планы следует включить механизм слежения за его исполнением и оценки результатов, предусмотренных планом.

Обстоятельства могут меняться, что может потребовать переформулирования задач и стратегий. Таким образом, периодически должны представляться отчеты о достигнутом.

Стратегическое планирование дает возможность чиновникам, менеджерам и гражданам активно планировать будущее, а не следовать обычной тенденции - реагировать на события, которые уже наступили.

Применение стратегического планирования на местном уровне даст возможность руководящим работникам госсектора видеть перспективу и управлять ею в общих интересах. Это укрепит имидж правительства в глазах тех, кому оно служит - избирателей и налогоплательщиков.

Материалы для написания данной книги были представлены рядом американских государственных, общественных и научных организаций.

Среди авторов - мэры городов, другие представители городской администрации, директора, деканы и профессора университетов и колледжей, президенты фирм, финансовые работники.

Многие города и округа уже успешно претворяют в жизнь стратегическое планирование. Другие находятся в процессе разработки долгосрочных плановых программ. В большинстве своем каждое местное правительство разрабатывает свой план.

Только с помощью стратегического планирования доверие общественности по отношению к властям может быть восстановлено.

Выбранные в этой книге города и округа очень различны по числу жителей, политической структуре, экономическим условиям, географическому положению.

Этот первый опыт должен помочь государственным чиновникам и гражданам увидеть пути улучшения методов управления жизнью города в интересах всего общества.

Роджер Л.КЕМП
Введение.
Прошли те времена для местных органов власти, когда поступлений в бюджет было достаточно и государственным чиновникам оставалось только приводить в соответствие ставки налогов, дабы сбалансировать расходы и доходы. Жизнь была относительно простой и рутинной. Внешнее окружение ничем не угрожало, не бросало вызова.

Общественные программы рождались в соответствии с требованиями граждан на дополнительные услуги. В перспективе, однако, как масштабы, так и набор общественных услуг, а также вопрос об их финансировании будут подвергнуты переоценке в соответствии с изменениями, происходящими в обществе.

Традиционная практика планирования и менеджмента местных органов власти становится неэффективной, она должна быть заменена техникой планирования, требующей прогнозирования будущих тенденций, управления проблемами на операционном уровне с учетом связей между различными компонентами.

Если этого не произойдет, неминуемы выступления граждан по всей стране с требованиями повысить ответственность местных органов власти в соответствии с происходящими изменениями.

Каковы эти изменения? Они включают политические изменения, крупные демографические сдвиги, особенности развития городов, использование новейших технологий, современные факторы экономического развития, влияющие на наши местные органы власти.

Политические изменения. Стало больше федеральных законов, а также законов на уровне штатов. Больше судебных решений разного типа. Они в значительной степени узурпируют власть избранных чиновников и ограничивают их свободу действий во многих областях.

Между тем, группы "специальных интересов" будут все в большей степени формировать коалиции вокруг главных проблем общины, представляющих взаимный интерес.

В условиях ограниченных средств многие политические вопросы не будут иметь ясного ответа, например, такие как "за" или "против" уменьшения количества предоставляемых услуг, роста налогов, различных пошлин и т.п. Граждане будут требовать больше услуг от местных властей, но они не хотят роста налогов, что все более затрудняет государственным органам разработку программ приоритетов и сбалансировку бюджета.

Будет продолжаться сдвиг ответственности от федерального правительства и правительств штатов в сторону городов, путем передачи им права решения их собственных проблем. Города, имеющие слабую налоговую базу, вынуждены будут экономить на услугах.

Представители маргинальных групп будут вовлекаться в политический процесс, выдвигая все больше требований своего представительства на рабочих местах.

В результате демографических изменений пожилые будут требовать развития специализированных услуг: в сфере рекреации, решения проблем инвалидов, расширения социальных программ. Большинство пожилых, живущих на фиксированный доход, будет требовать снижения налога на имущество, перекладывая это бремя на трудоспособное население.

Рост числа женщин глав семей потребует расширения сети дошкольных учреждений, гибкого графика работы. Работающие женщины политически станут более активными.

Сокращение размеров домохозяйств выдвигает задачу изменения структуры жилого фонда, строительства многоквартирных домов, что повлияет на систему коммунальных услуг.

Группы национальных меньшинств и иммигрантов потребуют более специализированных общественных услуг, необходимость признания двуязычия работников сферы услуг.

Чиновники государственных организаций будут все сильнее ощущать политическое давление названных групп, выступающих со своими интересами (пожилые, женщины, национальные меньшинства, иммигранты).

Любые федеральные программы должны будут иметь ввиду, в первую очередь строительство приемлемого жилья, снижения безработицы и обеспечение крова для бездомных.

В сфере урбанизации расползание городов будет нарастать вдоль основных транспортных магистралей. Будет происходить дальнейшее слияние больших городов с пригородами. Устаревшие предприятия и коммерческие центры будут модернизироваться.

В центральных районах города ожидается нарастание дефицита недорогого и приемлемого жилья для низко и средне обеспеченных горожан, в том числе иммигрантов и беженцев.

Высокая стоимость электроэнергии и плотность транспорта усилит политическое давление за развитие общественного транспорта. Общественные услуги все в большей степени будут ориентированы на удовлетворение нужд городских национальных меньшинств.

Жилищное строительство в южных и западных городах не будет поспевать за перемещением населения в эти штаты. Отток населения с Северо-востока и Среднего запада приведет к разрушению налоговой базы в этих местах, заставит сократить сферу муниципальных услуг, либо потребует роста налогов.

В области современных технологий возрастет использование более сложных микрокомпьютеров на рабочем месте, что снизит издержки, сократит простои, облегчит обучение, Количество информации будет заменено ее качеством.

Станции кабельного телевидения станут использоваться для информации граждан об услугах и основных проблемах общины. Передовые системы телекоммуникации снизят необходимость в деловых совещаниях, обслуживающем персонале и расходах на переезды. Высокая стоимость энергетического сырья станет преобразовывать наш стиль жизни и технологии. Например, автомобили, офисы будут меньшими по размерам, разработаны новые технологии по экономии энергии.

Требование развития общественного массового транспорта приведет к развитию легких рельсовых надземных систем, которые заменят дорогостоящий подземный транспорт.

Будет использоваться больше трудосберегающего оборудования и приспособлений, чтобы сократить расходы на содержание персонала, что является самой крупной составной частью любого местного бюджета.

Экономические факторы. Граждане будут все больше требовать высокого стандарта и ответственности за качество воды и воздуха, особенно в густонаселенных городских кварталах.

Экономическое развитие городов станет способствовать росту доходов без увеличения налогов. Но для финансового выживания высокоурбанизированным территориям придется пересмотреть направления этого развития. Помимо полицейской и пожарной служб, а также общественных работ будет расти требование расширения так называемых, "мягких услуг" - рекреации, музеев, библиотек и культурных программ.

Федеральные субсидии на общественный транспорт будут сокращаться, что приведет к росту стоимости проезда. Население будет встречать в штыки рост стоимости проезда на транспорте и это сильно ограничит развитие сферы общественных услуг.

Финансирование со стороны федерального правительства будет сокращаться и между крупными городами возникнет более серьезная конкуренция за получение этих средств. Федеральные средства в основном будут направляться в города, где велик удельный вес населения с низкими доходами и соответствующими социальными и жилищными проблемами.

Общественность будет продолжать выступать за контролируемый рост государственного аппарата, против роста налогов и оплаты общественных услуг.

Дефицит национального бюджета приведет к ограничению финансирования социальных программ. Федеральное правительство будет стараться перекладывать его на правительства штатов и городов.

Тенденции приватизации продолжатся, частный сектор все в большей степени будет брать на себя сферу предоставления общественных услуг.

Местные власти не должны рассматривать будущее как угрозу их существованию. Правильное планирование поможет извлечь пользу из будущего путем ограничения внешних трудностей, рационального использования всех имеющихся возможностей, преодоления тревожных настроений.

Практика традиционного планирования сегодня быстро устаревает. Она имела краткосрочную перспективу, ориентировалась на имеющийся персонал и обычно не получала поддержки со стороны граждан общины. Новая модель планирования должна исходить из того, что субсидий на программы будет меньше, ожиданий со стороны граждан в сфере общественных услуг - больше, а реакция на рост налогов - отрицательная. Все это происходит в условиях общественного скептицизма по отношению к властям вообще.

Основные характеристики традиционного и стратегического планирования представлены в следующей таблице.

Традиционное	Стратегическое
Краткосрочное	Долгосрочное
Одна проблема	Множество проблем
Организационные вопросы	Вопросы общины
Иерархическая структура	Неиерархическая структура
Низкий уровень вовлечения граждан	Высокий уровень вовлеченности граждан
Основано на директивах	Основано на консенсусе
Ориентировано на имеющийся персонал	Ориентировано на граждан
Ориентировано на менеджмент	Ориентировано на политику
Осведомленность персонала	Осведомленность общественности

Новая модель планирования требует оптимального использования человеческих и финансовых ресурсов на местах.

СКИП ЭВЕРИТ
Глава 2. План развития г. Беллингхэм к 2000 г.
Беллингхэм - небольшой городок с 45 тыс. жителей в штате Вашингтон. Промышленность г. Беллингхэма ограничена крупным заводом по производству целлюлозы и пищевыми предприятиями. Он известен также своими живописными окрестностями и парками, привлекателен для туристов. План развития этого города начал разрабатываться еще в 70-х годах, В течение двух лет велись оживленные споры о перспективах его развития при широком участии горожан. В работу было вовлечено 1100 человек городских жителей. Ими были разработаны задачи и политика для их выполнения на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

В основу перспективного планирования было положено три тезиса:

- функциональной частью процесса принятия решений должна быть демократия, концепцию которой точнее можно назвать как "хождение в народ";

- гражданам следует передать реальную власть в принятии политических решений и не следует ограничивать их ролью советников;

- каждому гражданину должна быть предоставлена возможность получения высокого образования, с тем чтобы его участие в принятии решений было более эффективным как индивида и как члена группы.

В разработанном плане предполагалось, что экономическое и демографическое развитие города будет происходить медленно, что следует поощрять развитие "чистых" отраслей экономики - туризма, кустарной промышленности, ремесел, сферы услуг, строительства складских помещений.

Местным властям и горожанам пришлось столкнуться с сопротивлением представителей частного предпринимательства, намечавших строительство объектов тяжелой промышленности и широкое использование территорий города под индустриальные нужды. Однако победа оказалась на стороне местного правительства и большинства жителей города. Вместе с тем, по поводу будущего Беллингхэма у автора существуют сомнения. В частности, сможет ли город при подобного рода консервации своего развития удовлетворять растущие потребности жителей в продуктах питания, электроснабжении и рекреационных услугах в перспективе.

По видимому в данном случае горожанам не удалось преодолеть свои узкие интересы в процессе стратегического планирования.

МАРТИН Р.ГРЭМПТОН, Д. И КЭРОЛ СТЭЛИ МОРРИС
Глава 3. Развитие округа Шарлот-Мекленбург к 2005 г.: менеджмент через стратегическое планирование.
Округ Шарлот-Мекленбург исходил из следующего стратегического тезиса: эффективное стратегическое планирование ставит целью определить долгосрочные направления развития, а оперативное планирование намечает конкретные меры в краткосрочной перспективе. Стратегическое планирование делает акцент на небольшом числе проблем, учитывает имеющиеся ресурсы, определяет условия внешнего влияния на общину.

К 1980 г. развитие округа было довольно успешным, но возникли проблемы с наличием территорий пригодных для жилья и с экономической жизнеспособностью. Транспортные затраты, недостаток воды, нехватка открытых пространств стали насущными проблемами. Наметился отток рабочей силы и налоговых поступлений в соседние районы.

И в 1984 г. была начата работа над планом, рассчитанным до 2005 года. К выполнению плана были привлечены общественность, группы по интересам и различные госучреждения. Первой задачей было достижение консенсуса и снятие разногласий. Было проведено ряд совещаний и конференций, встреч с должностными лицами в соседнем городе и округе для обсуждения политики зонирования, тенденций роста, существующих и планируемых коммунальных систем и отношения к планированию в целом. Следовало ответить на вопрос: каков должен быть экономический рост района?

В конечном итоге были выработаны общие задачи и достигнуто соглашение относительно масштабов роста, защиты окружающей среды, вовлечения граждан, городского строительства. Для достижения этих задач было решено обеспечить все сегменты населения возможностями для экономической мобильности.

Экономический рост решено было осуществлять более сбалансировано. Рекомендовалось наращивать использование городских площадей под различные нужды, новые экономические объекты должны были создаваться и развиваться там, где рынок был наиболее слаб. Были установлены плановые задания, касающиеся численности населения, количества домохозяйств и числа рабочих мест по каждому из семи дистриктов. Был намечен пересмотр сетки районов. Мониторинг выполнения плана было предложено проводить каждые пять лет с внесением необходимых корректив. Инвестиции предполагалось производить каждые пять и десять лет.

В тех частях округа, где рыночные отношения были хорошо развиты, акцент делался на рост, а там, где они были слабы, упор делался на создание рабочих мест и привлечение людей. Районы слабого развития рыночных отношений стали приоритетными в создании инфраструктуры для стимулирования частного сектора. Схема приоритетных мер была разработана в трех временных рамках: пятилетия, десятилетия и двадцатилетия. Плановая комиссия округа ассигновала на этот срок 2,1 млрд. долл.

Многие сотни граждан принимали участие в конференциях, собраниях, проводившихся в каждом из семи дистриктов, на которых решались вопросы планирования и координации программ, пока, наконец, спустя почти два года, план был одобрен единогласно.

Опыт округа Шарлот-Мекленбург учит, что процесс разработки плана должен быть хорошо организован и включать частный сектор. Разработан должен быть бюджет, схема его реализации, участники и ответственные лица и определена конечная цель.

Нельзя, чтобы план отвечал интересам отдельных групп, находился под их нажимом. Следует установить разнообразные связи с гражданами, как с заинтересованными сторонниками, так и с нейтральной публикой, а также различными государственными службами. Подход должен быть творческим, а не копировать опыт других округов. Первым делом намечалось повышение уровня образования населения для лучшего достижения взаимопонимания и доверия между различными сторонами.

Планирование менеджмента должно быть ясно очерчено, между различными интересами необходима четкая связь.

В целом план развития округа Шарлот-Мекленбург, по предположению автора статьи, будет, видимо, иметь успех.
РИЧАРД В. РОБИНСОН, ДУГЛАС С. ИДИ