В. ПАРЫГИНА,

кандидат юридических наук

ПРОБЛЕМЫ УТОЧНЕНИЯ ПРЕДМЕТА ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ
В настоящее время в финансово-правовой науке считается, что общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, то есть отношения, которые в экономической науке именуются отношениями по поводу обращения публичных финансов, регулируются соответст­вующей самостоятельной отраслью права. Еще в советский период такую отрасль именовали финансовым или бюджетно-финансовым правом, а бюджетное право называли его крупнейшей подотраслью (или крупным, центральным «разделом», институтом). Как указывается в финансово-правовой литературе, под предметом финансово­го права понимаются общественные отношения, возникающие в про­цессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и ис­пользованию публичных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реали­зации своих задач.

Таким образом, считается, что финансовое право регулирует общественные отношения в сфере публичной финансовой деятельности или публичных финансов. Отношения, складывающиеся в сфере частных финансов, регулируются предпринимательским, наследственным правом и отчасти нормами трудового, семейного права и права на социальное обеспечение. При этом указанная деятельность по обороту публичных финансов осуществляется в процессе функционирования финансовой системы. Согласно определению, ставшему в последние десятилетия в финансово-правовой литературе традиционным, финансовая деятельность государства и муниципальных образований понимается как урегулированная нормами права организационная деятель­ность, направленная на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих функционирование государства и муниципальных образований. Отметим, что в последние годы указанное определение, выработанное еще советской наукой, подвергается справедливой критике как изжившее себя и размывающее в изменившихся экономико-политических условиях предмет бюджетно-финансового права, но продолжает рассматриваться в финансово-правовой литературе в качестве аксиоматического.

Другой центральной категорией финансового права называют «финансы» (от лат. finare — окончательное разрешение денежного спора). Этот термин происходит от латинских слов finatio, finantia, finantia pecunaria, употреблявшихся в смысле обязательной уплаты любой денежной суммы. Как отмечали известные дореволюционные русские экономисты и финансисты В.А. Лебедев и И.И. Янжул, возможно, вследствие близости звуков со словами fien (хитрый), feinheit (ловкость) и erfinderisch (от finder — изобретательный) или потому, что сами соединялись в то время с разного рода притеснениями, слово «финансы» в Германии в XVI и XVII вв. имело дурное значение, заключало в себе элемент лукавства, вымогательства. Не в последнюю очередь это объяснялось тем, что основной задачей финансовой науки в тот период было создание не теоретически обоснованной и ясной системы налогообложения, а изыскание ловких, искусных приемов, коими старались обмануть народ, чтобы потребовать с него как можно больше денег. Например, известный немецкий финансист того времени Шотелиус финансы объяснял следующими выражениями: живодерство, лихоимство, а Себастиан Брант сопоставлял понятия: Untreu, Schinderei, Hass, Neid, Finanz — вероломство, грабеж, ненависть, зависть, финансы. Однако с XVI в. во Франции это слово употребляется уже в значении, близком к современному, а при Людовике XIV всевропейское употребление французского языка вытеснило с континента негативное немецкое значение слова «финансы»¹.

Необходимо отметить, что в настоящее время, будучи важной частью категориального аппарата как юридической, так и экономической науки, финансы в экономических и правовых работах рассматриваются по-разному. В трудах по экономике устоявшимся определением рассматриваемой категории является понимание в широком и узком смысле. Финансы в широком смысле — это система отношений в обществе по поводу образования и использования денежных фондов в сферах: публичных (государственных) финансов, кредитной системы, отраслей воспроизводственного процесса, вторичного финансового рынка, международных финансовых отношений.

Финансами в узком смысле считаются только государственные (публичные) финансы — система денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. При этом такая терминологическая путаница в экономической литературе объясняется совокупностью двух факторов. Во-первых, «в экономической науке, как ни в какой другой, существует терминологическая путаница, приводящая … к междисциплинарной путанице»¹. Во-вторых, в советское время в условиях превалирования государственной собственности понятия «финансы» и «государственные финансы» означали одно и то же. Хотя справедливости ради необходимо отметить, что некоторые экономисты все же идентифицировали финансы с ресурсами. Затем, с крушением социалистического государства, все спуталось, и, благодаря заимствованиям из американской экономической литературы, термин «финансы» распространился на все денежные отношения, в том числе «и на денежные отношения негосударственных организаций, и на банковское дело, и домашнее хозяйство, и вообще на все, что связано с движением денег»².

В юридической литературе под финансами понимаются только собственно публичные финансы. В конце позапрошлого века Б.Н. Чичерин писал, что государственные финансы — это натуральные и денежные средства, служащие для удовлетворения государственных потребностей. В свою очередь, управление финансами имеет предметом:

1) определение количества доходов и расходов, то есть составление сметы, которая в отношении к общему государственному хозяйству называется также росписью, или бюджетом;

2) взимание доходов и управление теми источниками, которые находятся в руках государства;

3) государственный кредит;

4) хранение доходов и обращение их на расходы, что составляет казначейскую часть;

5) контроль¹.

Наиболее часто используется следующее определение: финансы — это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, при осуществлении которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта². При этом государственные финансы, как правило, определяются через перечисление их экономического и материального содержания:

1) в экономическом смысле — это система денежных отношений, в процессе которых формируются государственные и муниципальные денежные фонды в результате распределения и перераспределения национального дохода;

2) в материальном смысле (по своему материальному содержанию) — это денежные фонды государства и муниципальных образований, мобилизуемые и используемые для публичных целей.

Такое традиционное для финансово-правовой науки понимание финансов как отношений (а не денежных средств, по поводу которых и возникают финансовые правоотношения) в литературе³ справедливо критикуется за смешение понятий «финансы» и «финансовые правоотношения».

Как уже указывалось, под предметом финансово­го права, как правило, понимаются общественные отношения, возникающие в про­цессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и ис­пользованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реали­зации своих задач. При этом следует учитывать, что указанное определение предметной области финансового права разработано финансово-правовой наукой еще в советский период и ревизовалось лишь в части отдельного упоминания о муниципальных образованиях. Между тем в настоящее время указанные общественные отношения во многом утратили ту однородность, которая была им присуща в советский период централизованного управления народным хозяйством и финансами.

Поэтому нередко специалисты отмечают (Н.А. Куфакова, Д.В. Винницкий и др.), что на настоящем этапе финансовое право все больше обретает комплексный характер. В свою очередь, общественные отношения, возникающие в сфере формирования, функционирования и развития бюджетной системы Российской Федерации, составляют предметную область бюджетного права как самостоятельной отрасли российского права.

Основным мето­дом правового регулирования финансового права в литературе традиционно называют публично-правовой метод власт­ных предписаний. Между тем в настоящее время в сфере регулирования финансовой системы все больше используются и частноправовые методы правового воздействия (например, определенное значение приобретают публичные договоры в сфере управления финансами и бюджетные и налоговые договоры).

Таким образом, необходимо обратить внимание на следующее немаловажное обстоятельство. В финансово-правовой литературе (в первую очередь в большинстве учебников по финансовому праву), на различных конференциях и симпозиумах по финансовому праву нередко выдвигается в качестве неоспоримого тезис о незыблемости и вечности финансового права, которое было и будет всегда и, по утверждениям некоторых специалистов, даже «родилось едва ли не в первобытном обществе, когда первый самый сытный кусок пойманного мамонта полагался в виде налога самому уважаемому члену человеческой стаи (вождю)». Однако такое положение вещей, к сожалению, не бесспорно, а мнение о существовании в отечественной правовой системе единой самостоятельной отрасли права, призванной регулировать все вопросы в сфере обращения публичных финансов, не единственное.

Еще на советском этапе развития отечественной юридической наук в работах различной отраслевой направленности существовало по меньшей мере три принципиально противоположных подхода к этому вопросу. Последовательные сторонники таких точек зрения есть и в современной российской юридической науке. Рассмотрим указанные подходы к определению отраслевой принадлежности бюджетных (бюджетно-финансовых) отношений более подробно.

Во-первых, довольно большая группа ученых (административистов, цивилистов и государствоведов), в числе которых могут быть названы М.М. Агарков, М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе, С.С. Алексеев и многие другие, считали, что указанные отношения, формирующиеся в процессе функционирования бюджетной (бюджетно-финансовой) системы, регулируются не самостоятельной отраслью права, а государственным или административным правом¹. Отметим, что такая позиция часто встречается и в современных работах (О.В. Бойков, М.Ю. Евтеева и др.)². Таким образом, и на постсоветском этапе развития отечественной аналитической юриспруденции многие административисты и специалисты по конституционному праву также отказывают финансовому (бюджетному, бюджетно-финансовому) праву в отраслевой самостоятельности, считая его частью административного права.

Во-вторых, необходимо отметить довольно многочисленную группу ученых (В.К. Райхер, В.К. Андреев, И.С. Гуревич, Н.А. Куфакова, Д.В. Винницкий и многие др.), которые, отказывая финансовому праву в отраслевой самостоятельности, тем не менее рассматривают его в качестве комплексного образования (комплексной отрасли права). При этом составными частями этого комплексного образования называются такие формирующиеся самостоятельные отрасли российского права, как бюджетное и налоговое право, валютное и банковское право или его подотрасль — право денежного обращения (эмиссионное и расчетное право). Отметим, что мысль эта не нова. Например, еще в 1960 — 70 гг. И.С. Гуревич писал, что «есть доказательства в пользу признания финансового права комплексной отраслью права, состоящей из пяти отраслей: 1) бюджетное право; 2) налоговое право; 3) банковское право; 4) страховое право; 5) правовая организация сберегательного дела»¹. Из современных работ назовем труды Д.В. Винницкого, который аргументированно ставит вопрос о комплексном характере финансового права, а также работы Г.А. Тосуняна и А.А. Тедеева, доказательно и исчерпывающим образом обосновавших соответственно самостоятельный отраслевой характер банковского права и налогового права. Кроме того, отметим, что Н.А. Куфакова также придерживается мнения о комплексности финансового права, такую точку зрения она высказывала на конференциях и научных симпозиумах².

Наконец, третья точка зрения зиждется на признании того, что общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, регулируются самостоятельной отраслью права — финансовым правом. Понимание места финансо­вого права в правовой системе долгие годы было дискуссионным, но мнение о его отраслевой самостоятельности довольно распространено в бюджетно-правовой науке, особенно в литературе по финансовому праву (в которой, правда, порой вообще не указывается на наличие в науке финансового права каких-либо дискуссий). Но среди апологетов такого подхода есть и определенные «тактические» разногласия. Внутри такой позиции существует спор о моменте выделения (возникновения) финансового права. Поэтому в зависимости от взгляда на этот вопрос сторонники отраслевой самостоятельности финансового права условно подразделяются на две подгруппы. Согласно воззрениям первых, финансовое право сформировалось как самостоятельная отрасль права, выделившись из государственного и (или) административного права. Подобного подхода придерживаются такие ученые, как М.В. Карасева, Р.О. Халфина, С.Д. Цыпкин, Б.Н. Иванов, Э.Д. Соколова и др.

Согласно второй позиции, финансовое право не выделялось из какой-либо другой отрасли, а возникло как самостоятельная отрасль права одновременно с административным и государственным правом. Сторонники такого подхода — Е.Ю. Грачева, Н.И. Химичева, М.И. Пискотин, О.Н. Горбунова, А.И. Худяков, В.В. Бесчеревных, Е.А. Ровинский, М.А. Гурвич и др. При этом обоснованно отмечается, что при всей привлекательности обоих подходов обстоятельного анализа исторического материала, законодательства Российской империи, который и позволил бы определить правильную точку зрения, в отечественной науке до сих пор не предпринималось¹.

Кроме того, необходимо отметить, что в советский период неоднократно разгорались споры о наименовании и границах отрасли. Напомним, что в первые десятилетия советской власти в системе советского социалистического права выделялась такая отрасль, как бюджетное право. Затем необходимость в такой отрасли отпала, но в связи с бюджетной и налоговой реформами 1930 г. оно вновь ненадолго появилось в догме права, во время же административных преобразований 1940 г. была предпринята попытка его возродить в виде административно-финансового права. И лишь начиная с 1950 — 60-х гг. постепенно начинает все шире использоваться наименование «финансовое право» (в первую очередь в работах Р.О. Халфиной и Е.А. Ровинского)². Однако существование такой отрасли права, тем не менее, ставилось под серьезнейшее сомнение многочисленными «научными атаками» представителей других направлений юриспруденции (в первую очередь административистами и государствоведами). Таким образом, только к 1980 — 90 гг. постепенно начинает находить точки опоры позиция, согласно которой финансовое право может пониматься как обособившаяся часть государственного и административного права или возникшая одновременно с ними общность правовых норм, выделяющаяся в самостоятельную от­расль права в связи со спецификой объекта правового регулирова­ния и его общественным значением. То есть очевидно, что в советский период финансовое право так и не успело сформироваться как самостоятельная отрасль права. Еще более определенно об иллюзорности советского периода существования финансового права высказывается Е.М. Ашмарина, которая пишет, что, во-первых, официальное существование финансового права как самостоятельной отрасли в настоящее время «кратковременно»¹, во-вторых, в СССР «до 90-х годов прошлого столетия (в период советского строя) финансовое право не обособлялось в самостоятельную отрасль, а входило структурно в государственное и административное право»². Свою позицию она подкрепляет ссылкой на учебник О.Н. Горбуновой, указывая, что однако «уже в тот период велась дискуссия относительно места финансового права как самостоятельной отрасли в системе советского права»³. Кроме того, отметим, что в современной литературе распространено понимание и наименование финансового права как «бюджетно-финансового права», в том числе и в работах по теории права.

Таким образом, представляется, что последняя точка в научной дискуссии о месте и значении финансового права еще не поставлена, что объясняется в первую очередь очевидным перерождением отраслей права финансового цикла в условиях перехода к рыночным отношениям. В советский период финансовое право долгие годы занимало в числе других отраслей права и юридических наук весьма скромное место⁴. Основной массив регулируемых им отношений носил бюджетно-учетный характер. Однако после 1991 года в связи с глубинными преобразованиями российской государственности и реформированием экономики произошло адекватное этим процессам «семимильное», бурное развитие налогового, валютного и банковского права¹. Продолжается формирование и становление (а в ряде случаев восстановление) банковской, денежной и налоговой систем страны.

Естественно, эти процессы не могут не ставить перед финансовой наукой совершенно новые по сравнению с советским периодом задачи. Более того, первейшей необходимостью становится пересмотр существующей, по сути все еще «советской», финансово-правовой доктрины, которую необходимо привести в соответствие с реалиями сегодняшнего дня. Может быть, поэтому в последние годы все чаще в научных кругах обсуждается тезис о наличии в структуре системы российского права целой семьи финансово-правовых отраслей (бюджетное право, налоговое право, валютное право, банковское право и т.д.). При этом каждая из указанных составных частей этой семьи отраслей выступает формирующейся (или сформировавшейся) самостоятельной отраслью российского права. Безусловно, центральное место в семье финансово-правовых отраслей должно отводиться бюджетному праву, которое обладает системообразующими, цементирующими всю семью отраслей признаками. Не случайно бюджетное обеспечение функционирования государства — важная составляющая государственного суверенитета, которая служит выполнению государством и его органами необходимых для поддержания такого суверенитета публичных социальных, политических, организационных и иных функций. Структура, организационные и функциональные свойства бюджетной системы любого государства исчерпывающим образом характеризуют (а в ряде случаев и определяют) политический режим этого государства. Сущность бюджета проявляется «в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств»¹.

При этом чаще всего в литературе бюджетное право определяется следующим образом. Бюджетное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере бюджетного процесса, по поводу планирования формирования, а равно по распределению и использованию федерального, регионального и местного бюджетов, а также государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов, осуществлению бюджетного контроля и защите бюджетных прав и законных интересов участников таких отношений.

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения по поводу планирования, формирования, распределения и эффективного использования бюджетов, а также государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов, которые в совокупности и именуются бюджетными правоотношениями. Эти правоотношения, как правило, возникают, преобразуются и прекращаются в рамках бюджетного процесса. При этом под таким бюджетным процессом понимается регламентируемая нормами бюджетного права процедура планирования формирования, распределения, использования бюджетов, контроля над таким использованием и охранительные мероприятия (применение мер государственного принуждения), направленные на эффективность всего рассматриваемого процесса.

Представляется, что отношения по непосредственному формированию бюджетов, а также государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов (суть есть правоотношения по «добыванию публичных доходов») не входят в предмет бюджетного права. Эти отношения регулируются соответственно нормами налогового права (в части налоговых доходов бюджетов), административного (в части неналоговых доходов в виде сумм штрафов за административные правонарушения) и гражданского права (в части неналоговых доходов от использования публичного имущества и ценных бумаг). Бюджетное право регулирует только порядок планирования таких доходов при составлении бюджета (на первой стадии бюджетного процесса).

Таким образом, бюджетные правоотношения сложносоставные и могут быть подразделены на следующие виды:

1) общественные отношения в сфере планирования формирования средств федерального бюджета;

2) общественные отношения в сфере планирования формирования средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

3) общественные отношения в сфере планирования формирования средств местных бюджетов;

4) общественные отношения в сфере планирования формирования средств государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

5) общественные отношения в сфере распределения средств федерального бюджета;

6) общественные отношения в сфере распределения средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

7) общественные отношения в сфере распределения средств местных бюджетов;

8) общественные отношения в сфере распределения средств государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

9) общественные отношения в сфере использования средств федерального бюджета;

10) общественные отношения в сфере использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

11) общественные отношения в сфере использования средств местных бюджетов;

12) общественные отношения в сфере использования средств государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов;

13) общественные отношения, возникающие в процессе государственного и муниципального бюджетного контроля;

14) общественные отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за нарушения законодательства в бюджетной сфере (защите бюджетных прав и законных интересов субъектов бюджетного права).