«КРУПНЫЕ ГОРОДА – РЕСУРС СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАН»
Настоящий сборник, включающий сводный доклад, информационные и аналитические материалы по проблеме «Крупные города – ресурс социально-экономического развития стран», подготовлен Организационным комитетом Международного Форума «Мегаполис: XXI век».

В сводном докладе представлена оценка социально-экономического потенциала крупных городов и рекомендации по его использованию как ресурса развития стран и регионов.

Кроме сводного доклада в сборнике содержатся аналитические материалы о законодательстве государств-участников Содружества Независимых Государств, регламентирующем статус столиц и региональных центров, об организации управления и самоуправления в крупнейших городах, а также статистические материалы по городам государств-участников СНГ.

Доклады по проблеме «Крупные города – ресурс социально-экономического развития стран», подготовленные городами государств Содружества к Международному Форуму «Мегаполис: XXI век» представлены на прилагаемом CD- диске.

Организационный комитет

Международного Форума «Мегаполис: XXI век»

СОДЕРЖАНИЕ

КРУПНЫЕ ГОРОДА – РЕСУРС СОЦИАЛЬНО-

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАН

(Сводный доклад) ………………………………………………….……. стр. 4

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ

О СТАТУСЕ СТОЛИЦ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ

(Аналитический обзор) …………………………………………………. стр. 21

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ

В КРУПНЕЙШИХ ГОРОДАХ ………………………………………. стр. 49

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

СТАТИСТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ по городам государств-участников Содружества Независимых Государств

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 (на CD-диске):

ДОКЛАДЫ, подготовленные городами государств-участников Содружества Независимых Государств

к Форуму «Мегаполис: ХХI век»

КРУПНЫЕ ГОРОДА – РЕСУРС

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАН

СВОДНЫЙ ДОКЛАД

Целью настоящего доклада является обоснование позиции МАГ по вопросу о значении столиц, административных центров и крупных городов СНГ как ресурса развития этих государств и их регионов и о необходимости в связи с этим более эффективного использования преимуществ уникальной концентрации в указанных городах социального, экономического, инфраструктурного, культурного, инновационного и интеллектуального потенциала СНГ. Доклад содержит согласованную позицию городов – членов МАГ по этому вопросу и рекомендации по его результативному решению.

1. 
   Состояние вопроса
   

На территории столиц, административных центров и крупных городов СНГ проживает около трети населения стран СНГ, а во многих регионах этих стран доля населения таких городов существенно выше, например, в России административный центр Новосибирской области поглощает 53% областного населения, в Камчатском крае – более 50%, в Томской области – 47% и т.д. Указанные города СНГ формируют 40–70% валового внутреннего продукта государств. В столицах, административных центрах и крупных городах СНГ формируется подавляющая часть доходов региональных бюджетов (например, в Екатеринбурге – до 50%, в Перми – около 60%, в Челябинске – около 75%) и бюджетов государств.

Столицы, административные центры и крупные города СНГ являются реальными «центрами инвестиций»; они собирают от 40 до 80% всех инвестиций, приходящих на территорию каждой страны извне или осуществляемых предприятиями и другими инвесторами, находящимися на территории страны. Эти города производят в расчёте на 1000 жителей в среднем на 30% больше стоимостных объемов платных услуг, розничной торговли и гражданского строительства. При этом в указанных городах уровень фактической безработицы на 30–40% ниже, чем на остальной территории стран и регионов, а в последние годы число незаполненных вакансий в некоторых из этих городов превышает число желающих получить работу; там существует дефицит рабочей силы, который частично покрывается за счет внутренней или внешней миграции.

Столицы, административные центры и крупные города остаются главными центрами науки и высшего образования СНГ, − там трудится более 80% научных работников и получает очное высшее образование около 90% всех студентов этих государств. В таких городах сосредоточена основная часть театров и современных кинотеатров каждой страны СНГ, в них продается более 70% всей книжной продукции, выписывается и распространяется более 75% тиражей всех периодических изданий.

В целом, на общем фоне экономической и социальной ситуации в странах СНГ, положение в рассматриваемых городах представляется относительно благополучным, но это связано не только с высокой концентрацией в них экономического, социального и инфраструктурного потенциала стран СНГ, но и с медленным выходом из кризиса остальной массы городских поселений, для которых начавшееся в 90-х годах вхождение в рынок сделало основную часть продукции их предприятий не нужной свободному, но резко сократившемуся внутреннему рынку, неконкурентоспособной по сравнению с зарубежными товарами и т.д. Самой невостребованной оказалась продукция оборонной промышленности, входившая в состав градообразующей базы каждого седьмого советского города. Советская система городского расселения лишилась своей экономической основы сразу же после того, как обнаружилась рыночная несостоятельность советской экономики, и в подавляющем большинстве промышленных (а других практически не было) городов это крайне отрицательно сказалось на всех параметрах социальной жизни и на самой психологии населения. Это коснулось большинства городов СНГ, но относительно быстро, хотя и с огромными трудностями начали выходить из этого переломно-кризисного состояния лишь столицы, административные центры и крупные города СНГ.

При общности социально-экономического значения столиц, административных центров и крупных городов СНГ, эти города характеризуются существенно различным встраиванием в системы государственного и местного самоуправления. В России, Армении и Азербайджане городские органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В Грузии, Молдове и на Украине процесс становления местного самоуправления в городах еще не завершен. Так, на Украине в настоящее время существует смешанная система местного управления и самоуправления на уровне районов и областей, городов Киева и Севастополя; с одной стороны, создаются районные, областные и городские советы как органы местного самоуправления, представляющие общие интересы территориальных громад, с другой – формируются государственные администрации – местные органы государственной исполнительной власти.

В государствах Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) местное самоуправление функционирует на низовом уровне (в малых населённых пунктах), и вопросы местного значения, в основном, решают не органы местного самоуправления, а «местное государственное управление» (Казахстан); «местная государственная администрация» (Кыргызстан); «органы государственной власти на местах» (Таджикистан и Узбекистан); «местная исполнительная власть» (Туркменистан). Своеобразная модель городского местного самоуправления реализуется в Беларуси; здесь сочетаются формы централизованного управления, местного управления и самоуправления.

В государствах СНГ в большинстве случаев столица страны имеет особый статус, устанавливаемый как в конституциях, так и в специальных законах. Конституции всех государств СНГ прямо закрепляют название столицы, но только некоторые из них предусматривают регулирование её особого статуса отдельным законом страны.

Следует отметить, что в ряде государств СНГ (Армении, Грузии, Казахстане, Киргизии, Молдове, Российской Федерации, Украине) активно ведётся реформа местного самоуправления. Это обуславливает высокую динамику изменения законодательства о местной власти в этих государствах, включающее, в том числе, законодательное изменение структуры органов публичной власти и перераспределение полномочий между её уровнями. Это обстоятельство необходимо учитывать при анализе организации власти на уровне столиц и региональных центров государств СНГ.
2. Причины относительного благополучия столиц, административных центров и крупных городов СНГ.

Столицы, административные центры и крупные города СНГ ещё в советский период, как правило, располагали многоотраслевой структурой экономики, а производство на их достаточно крупных предприятиях было в известной степени диверсифицировано (например, почти на каждом из них производились товары народного потребления, были свои вспомогательные цехи различного профиля и т.д.). К тому же жизнь в советских республиканских столицах, административных центрах и крупных городах стимулировала формирование особого слоя динамичных людей, которые, в частности, выделялись своей трудовой мобильностью; даже в 60-70-е годы в этих городах люди меняли место работы (что совсем не поощрялось) втрое чаще, чем в средних и малых городах.

Без сомнения, многие компоненты бывшей советской привилегированности столиц, административных центров и крупных городов СНГ вошли в структуру их современных конкурентных преимуществ, но главным среди них остается уникальное соединение в одной географической точке благоприятного местоположения, хороших (для своего региона) транспортных связей, самого крупного среди всех городов своего региона накопленного и еще дееспособного социального и производственного инфраструктурного потенциала, а также прежнего и нового продвинуто-рыночного финансово-экономического потенциала. Исключительно значимыми факторами относительно быстрой адаптации большинства рассматриваемых городов к новым в постсоветским условиям и усиления их выигрышного позиционирования в пространстве территориальной конкуренции стали мобильная реструктуризация экономики, ускоренное распространение малого бизнеса и интенсификация торговли.

Как уже отмечалось, все города на постсоветском пространстве потеряли основную часть своего прежнего индустриального потенциала как не соответствующего рыночным реалиям. Были высвобождены многие тысячи производственных рабочих, инженеров и служащих, но в столицах, административных центрах и крупных городах многие из этих людей нашли работу в другом секторе; рассматриваемые города стали центрами сервисной экономики, сфера производства товаров в значительной степени сменилась весьма трудоемкой сферой предоставления услуг, нашедшей рыночный спрос и в самих этих городах, и на территории прилегающих регионов.

Причины формирования «экономики сервиса» в рассматриваемых городах определяют и опережающее развитие в них малого предпринимательства. Известно, что в СНГ основная часть таких предприятий связана с торговлей, общественным питанием, в меньшей части – со строительством. Малый бизнес в странах СНГ на 80–90% ориентирован на рынки внутрирегиональные (преимущественно городские), и не удивительно, что малый бизнес указанной отраслевой специализации сосредоточился там, где имеется стабильный и массовый спрос на его товары и услуги, а именно в крупных городах. В России, например, в них размещается от 52 до 70% всех малых предприятий регионов, поэтому в последние 10 лет малый бизнес в столицах, административных центрах и крупных городах СНГ становится одним из значимых налогоплательщиков.

Перечисленные и другие факторы сохранения и реструктуризации потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ, относительно выделяя на общем социально-экономическом пространстве СНГ, ни в коей мере не снимают остроту внутригородских проблем и далеко не полностью компенсируют трудности переходного периода. Это является серьезным ограничением для результативного использования потенциала рассматриваемых городов как ресурса их саморазвития и решения социально-экономических проблем государств СНГ и их регионов.
3. Проблемы столиц, административных центров и крупных городов СНГ.

Потенциал столиц, административных центров и крупных городов СНГ, действительно, велик, но не менее (а часто и более) масштабны накопленные и новые проблемы. Так, основная часть налоговых доходов, формируемых на территории этих городов, уходит в общегосударственные бюджеты. Экономика и население крупных городов исключительно сильно зависимы от состояния всех отраслей городского хозяйства, социальной и городской инфраструктуры. К сожалению, значительная часть соответствующих объектов представляет предельно изношенную часть советского коммунального наследия, а каждая крупная авария в системе, например, водопроводного и канализационного хозяйства способна поставить сотни тысяч людей на грань экологической катастрофы.

Именно в крупных городах СНГ постоянны наибольшие перегрузки в работе общественного транспорта, а состояние дорожного хозяйства и загруженность дорожной сети всеми видами транспорта давно и многократно превысила нормы.

Самой серьезной проблемой были и остаются содержание и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства. Это – общая проблема всех населённых пунктов СНГ, но именно в столицах, административных центрах и крупных городах, где значительная часть населения проживает в многоквартирных и многоэтажных домах, построенных 40 и более лет назад, указанная проблема наиболее остра.

Перечень таких проблем можно многократно расширить, но важно подчеркнуть, что ранее отмеченная высокая концентрация в столицах, административных центрах и крупных городах СНГ населения, экономики и объектов социальной сферы этих государств одновременно создаёт и серьёзные предпосылки развития, и не менее серьёзные проблемы рассматриваемых городов. Поэтому столь важным является повышение эффективности использования городского потенциала в увязке с решением внутригородских проблем. Для решения этой сложнейшей задачи необходимо, в первую очередь, преодолеть явно недостаточное общественное осознание особой миссии столиц, административных центров и крупных городов СНГ в обеспечении политической, социальной и экономической стабильности на территории стран СНГ и в решении общегосударственных и региональных проблем. Все эти города по объективным обстоятельствам стали естественными «точками роста», центрами обеспечения трудозанятости жителей не только самих городов, но и прилегающих территорий, инициаторами организационных и технических инноваций, основными наполнителями доходов государственных и региональных бюджетов. Указанная миссия столиц, административных центров и крупных городов СНГ исключительно важна, и нужно, чтобы государственные и региональные власти, во-первых, активно содействовали развитию всех этих городов и, во-вторых, учитывали возможности более активного привлечения их потенциала к решению приоритетных задач функционирования и развития стран и регионов. От того, какую позицию по этим вопросам займут органы государственной и региональной власти, во многом зависит решение всех вышеуказанных проблем.
4. Разработка стратегий развития столиц административных центров и крупных городов СНГ.

Серьёзной организационной и содержательной задачей является отражение в документах, определяющих стратегические направления развития столиц, административных центров и крупных городов СНГ идеологии усиления их роли в подъёме экономики в улучшении жизни населения в масштабах каждой страны и каждого региона. К сожалению, в 90-х годах повсеместно произошло существенное ослабление деятельности по комплексному социально-экономическому планированию городского развития, что было связано с тотальным отрицанием планирования (во всех его видах и формах) как чуждого новой экономической, социальной и государственной реальности. Однако объективные потребности городского управления заставили вернуться к этому необходимому и важному инструменту городского управления на принципиально новой методической основе. В связи с этим следует отметить попытки прямого использования в странах СНГ опыта экономически развитых стран, где управление городским развитием строится с учетом, принципов и методов, присущих, с одной стороны, гражданскому обществу, основанному на ценностях демократии и уважении к личности, и, с другой, – свойственных бизнесу, действующему в условиях жесткой конкуренции. Города, которые начинали работу над так понимаемыми стратегическими планами, столкнулись с трудноразрешимыми проблемами их реализации, что потребовало, прежде всего, уточнения сути и статуса Стратегий развития крупных городов.

В настоящее время считается необходимым, чтобы Стратегии выражали согласованные интересы населения, бизнеса и власти относительно перспектив города и приоритетных направлений их реализации. Стратегия развития столиц, административных центров и крупных городов СНГ должна пониматься не как план мероприятий, не как программа развития городского хозяйства и не как градостроительный план, а как концептуальный ориентир для разработки планов и программ и для формирования критериев оценки их результативности.

Центральным пунктом Стратегий развития столиц, административных центров и крупных городов СНГ должна стать четкая фиксация миссии этих городов как сохранения и преумножения их потенциала (существенной, наиболее динамичной и эффективной части потенциала регионов и стран в целом), как центров экономического роста, инноваций и как ресурса решения социально-экономических проблем не только городского, но и регионального, и общегосударственного масштаба. Реализация этой миссии столиц, административных центров и крупных городов СНГ будет возможна только в том случае, если усилия городских, региональных и общегосударственных властей будут однонаправлены на решение следующих задач:

− усиление социального потенциала городов – создание условий для расширенного воспроизводства их постоянного населения на основе комплексной модернизации всей системы социального развития, формирования привлекательного облика городов и повышения уровня и качества жизни их населения: возможности получения полноценного профессионального общего и высшего образования, создания современной системы социального обеспечения детей, нетрудоспособного населения и пенсионеров и др.; не менее важной является активизация и расширение форм самоорганизации населения для участия в реализации программ управления жилищной собственностью и благоустройства городов (района, квартала, двора);

− системная модернизация инфраструктуры городов – реорганизация их пространственной структуры с созданием более компактных селитебных зон повышенной благоустроенности и транспортной доступности, с проведением комплексной реконструкции территории частного сектора, с коренной модернизацией систем водоснабжения, канализации, энергообеспечения и теплоснабжения, города.

− коренное обновление форм и методов городского управления – повышение его качества с созданием постоянно действующей системы мониторинга социально-экономической и экологической ситуации.

Самостоятельной проблемой является определение стратегических направлений развития экономики столиц, административных центров и крупных городов СНГ, отвечающей задачам, поставленным в настоящем докладе. В современных стратегиях городского развития следует учитывать, что развитие экономики в городе и развитие самого города взаимосвязанны, но результаты этой связи во многих случаях различаются количественно и даже бывают разнонаправленными. В общем случае города получают выгоду от наличия, роста и развития объектов экономики; прежде всего, – это места приложения труда для жителей города (особенно, если речь идет о производстве услуг, а не промышленной продукции) и обязательные, хотя и относительно небольшие бюджетные доходы. В то же время указанные объекты требуют изъятия значительной части общегородских ресурсов (в первую очередь, земельных), могут наносить серьезный ущерб окружающей среде и т.п., причем денежные компенсации (например, в виде платежей за землю и штрафных экологических санкций), поступающие в городские бюджеты, не всегда адекватны негативным последствиям хозяйственной деятельности. В крупных городах становится все более явным несоответствие между качеством рабочих мест, предлагаемых рядом отраслей экономики, и предпочтениями новых поколений городских жителей. В связи с этим рост экономики городов будет иметь прямое и приоритетное значение для стабилизации и улучшения ситуации в городе только в том случае, если деятельность предприятий и организаций, размещаемых в городе:

− увеличивает доходную часть бюджета города за счет роста собственных налоговых и неналоговых источников;

− увеличивает доходы работающего населения города или отдельных его групп;

− создает дополнительные рабочие места;

− сокращает потребность в бюджетном финансировании содержания и ремонта жилья, благоустройства территории города и т.п. без снижения качества услуг (в том числе за счет приватизации муниципальных унитарных предприятий и других объектов);

− сохраняет или снижает уровень цен и тарифов на товары и услуги, производимых в черте города и используемых населением и всеми бюджетополучателями;

− снижает негативное воздействие хозяйствующих субъектов на окружающую среду, особенно в тех направлениях, которые непосредственно связаны с проблемами демографического характера и с формированием благоприятных условий для развития отраслей экономики, наиболее полезных городу;

− улучшает демографическую ситуацию за счет перехода к таким технологиям и методам работы, которые могут привлечь население города и, в первую очередь, городскую молодежь.

Существенной проблемой разработки Стратегий является отсутствие четких и однозначных оценок всех элементов потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ. В ряде этих городов в последние годы статистические и аналитические работы проводились в недостаточных объемах, а во всех городах без исключения существующая статистика не позволяет провести системную проблемно-ориентированную оценку потенциала городского развития и, тем более, возможностей и результативности его использования как ресурса развития страны и регионов. Эта проблема дополнительно усложняется в связи с закрытостью исключительно важной для города информации о деятельности частных предприятий и компаний, а также остающейся неопределенностью относительно ближайших и отдаленных перспектив развития экономики в целом. Тем не менее, все эти вопросы не являются неразрешимыми и уже сейчас имеются определенные возможности и для получения необходимой информации и для расчета фактических и перспективных оценок потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ с учётом особенностей каждого города, регионов и стран СНГ в целом.

Отдельный вопрос – разработка Стратегий функционирования и развития столиц стран СНГ, для которых согласование позиций и интересов между органами управления государства и органами управления городом становится определяющим в деле реализации миссии этих городов как крупнейших центров, инициирующих развитие всех сторон жизни государства.
3. Рекомендации
Исходя из представленных в настоящем докладе материалов, предложений городов – членов МАГ и их обсуждения в органах управления столицами, административными центрами и крупными городами СНГ, а также в ряде научных центров СНГ, участники форума «МЕГАПОЛИС: XXI век» считают целесообразным сосредоточить действия членов МАГ на следующих направлениях:
1. Оценка потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ как ресурса их саморазвития и решения социально-экономических проблем стран и регионов.

Необходимость повышения эффективности использования потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ как ресурса их саморазвития и решения социально-экономических проблем стран и регионов требуют перехода от традиционно-статистической к системной оценке этого потенциала, позволяющей создать исходную информационно-аналитическую базу для принятия стратегических и оперативных решений в системе городского управления. В связи с этим рекомендуется:

− разработать «Концепцию системной проблемно-ориентированной оценки потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ как ресурса их саморазвития и решения социально-экономических проблем стран и регионов»;

− разработать «Методические рекомендации по системной проблемно-ориентированной оценке потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ как ресурса их саморазвития и решения социально-экономических проблем стран и регионов»;

− провести апробацию разработанных методических рекомендаций в нескольких столицах, административных центрах и крупных городах СНГ с целью последующего использования этих рекомендаций в практике городского управления.
2. Активизация и упорядочение действий руководства столиц, административных центров и крупных городов СНГ по использованию потенциала этих городов как ресурса для решения социально-экономических проблем стран и регионов.

Огромный социально-инфраструктурный экономический, финансовый и административный ресурс столиц, административных центров и крупных городов СНГ может и должен с большей результативностью использоваться для решения социально-экономических проблем стран и регионов. В связи с этим рекомендуется:

− разработать и утвердить «Концепцию использования социально-инфраструктурного инновационного, интеллектуального и экономического потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ как ресурса социально-экономического развития стран и регионов» с обоснованием административных, хозяйственных и финансовых механизмов взаимозаинтересованного и взаимовыгодного сотрудничества разноуровневых органов власти в этом направлении;

− разработать «Методические рекомендации по оценке участия столиц, административных центров и крупных городов СНГ в социально-экономическом развитии соответствующих стран и регионов»;

− разработать «Макет программы участия столиц, административных центров и крупных городов СНГ в решении социально-экономических проблем стран и регионов»;

− провести апробацию разработанных методических положений в нескольких столицах, административных центрах и крупных городах СНГ с целью последующего включения механизмов программного регулирования отношений указанных городов и регионов в практику государственного и территориального управления.

3. Разработка стратегий развития столиц, административных центров и крупных городов СНГ.

Уникальная роль административных центров и крупных городов СНГ в обеспечении политической стабильности и в решении социально-экономических проблем регионов определяет необходимость более определенных представлений о перспективах этих городов в увязке со стратегиями долгосрочного социально-экономического развития государств СНГ и их регионов, а также с общегосударственными программами и национальными проектами решения важнейших общегосударственных задач. В связи с этим предлагается:

− с учетом имеющегося опыта разработки городских «Стратегий» и необходимости решения новых задач разработать и утвердить «Методические рекомендации по разработке стратегий развития столиц, административных центров и крупных городов СНГ в увязке с документами, определяющими перспективы долгосрочного социально-экономического развития соответствующих государств и регионов»;

− апробировать вышеуказанные «Методические рекомендации» в нескольких столицах, административных центрах и крупных городах СНГ» в целях последующего распространения единых методических подходов и лучшей практики разработки «Стратегий»;

− обобщать опыт разработки и реализации «Стратегий» в столицах, административных центрах и крупных городах СНГ с созданием периодически обновляемых информационно-аналитических материалов для практического использования в странах СНГ.
4. Разработка правового обеспечения участия столиц, административных центров и крупных городов СНГ в решении социально-экономических проблем стран и регионов.

Столицы, административные центры и крупные города СНГ в связи с концентрацией на их территории значительной части социально-инфраструктурного, экономического, финансового и административного потенциала регионов традиционно выполняют так называемые столичные функции. Это требует соответствующего бюджетного обеспечения прибывших в указанные города учащихся и студентов, граждан, пользующихся услугами объектов здравоохранения, посещающих объекты культуры, пользующихся городским общественным транспортом и т.п., а также бюджетного обеспечения возникающих при этом дополнительных расходов на охрану правопорядка, содержание и благоустройство территорий и т.п. Кроме того, органы управления столицами, административными центрами и крупными городами СНГ вступают в различные отношения с органами управления регионами по поводу трудообеспечения их жителей, размещения городских объектов на территориях регионов, взаимообеспечения энергией, разработки и реализации совместных программ и проектов и по другим вопросам. В связи с этим рекомендуется:

− обобщить опыт правового регулирования взаимоотношений органов управления столиц, административных центров и крупных городов СНГ с органами государственного и территориального управления, оценить достаточность такого регулирования и имеющиеся проблемы;

− разработать проект типового нормативного акта «О статусе региональных административных центров в СНГ», учитывающего необходимость финансирования фактического объема столичных функций этих центров, устанавливающего порядок учёта их объема и процедуры согласования возникающих при этом вопросов между органами управления административных центров и регионов;

− разработать проект типового нормативного акта, регламентирующего процедуры взаимодействий органов управления столиц, административных центров и крупных городов СНГ с органами государственного и территориального управления по решению вопросов землепользования, размещения объектов жилищно-коммунального хозяйства, строительства на территориях указанных городов объектов общегосударственного и регионального подчинения и на территории регионов объектов городского подчинения, вопросов размещения на территории регионов дачных и рекреационных объектов указанных городов и др.
5. Обобщение и распространение опыта лучших практик использования потенциала столиц, административных центров и крупных городов в качестве ресурса социального, хозяйственного, инновационного и интеллектуального развития городов и регионов.

Практически во всех столицах, административных центрах и крупных городах СНГ существует практика эффективного и результативного решения различных городских проблем с использованием собственных или заимствованных технологий соответствующих решений. К сожалению, этот опыт явно недостаточно обобщается и распространяется. В связи с этим рекомендуется:

− разработать типовую форму, удобную для описания каждого отдельного факта лучшей практики, включения в коллективную базу данных МАГ и последующего распространения в столицах, административных центрах и крупных городах СНГ;

− разработать типовой рубрикатор и рекомендации по заполнению указанной формы с приложением примеров заполнения формы;

− создать «Банк данных о лучших практиках решения проблем столиц, административных центров и крупных городов СНГ»;

− организовать систематические публикации материалов о лучшей практике решения конкретных задач функционирования и развития столиц, административных центров и крупных городов СНГ в «Вестнике МАГ».

х х

х

Участники форума «МЕГАПОЛИС ХХI век», учитывая общегосударственную экономическую, социальную и политическую значимость проблемы более эффективного использования потенциала столиц, административных центров и крупных городов СНГ, считают целесообразным провести в 2008–2009 гг. дополнительное обсуждение этой проблемы в ряде городов – членов МАГ.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ СНГ О СТАТУСЕ СТОЛИЦ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

В данном аналитическом обзоре рассмотрены вопросы организации власти городов (столиц и региональных центров) государств-участников СНГ, включая структуру органов власти городов, принципы формирования органов власти городов, принципы взаимодействия органов власти, а также компетенция органов власти столиц и региональных центров государств-участников СНГ.

Анализ законодательства государств-участников СНГ позволяет выделить ряд тенденций развития институтов местного самоуправления и местного управления. В них отражаются как устойчивые, так и новые аспекты их построения и деятельности.

Во-первых, наблюдается сохранение некоторого влияния прежних концепций и моделей власти. В СССР местное управление было частью единой системы государственной власти. Как следствие, во всех рассматриваемых государствах происходит определенное «смешение» институтов государственного и местного самоуправления, проявление зависимости «мест» от «центра».

Во-вторых, приобретение государствами-участниками СНГ полной самостоятельности и рост национального самосознания стимулируют развитие местного самоуправления. Это выражается в закреплении в конституциях общих принципов его организации, первичной роли территориальных сообществ и институтов прямой демократии. В то же время следует отметить, что местное самоуправление в государствах-участниках СНГ находится на разных стадиях развития. В одних государствах местное самоуправление выступает как самостоятельный институт, в других - как структура, совмещенная с институтами государственного управления.

В-третьих, очевидны различия в объеме полномочий местного самоуправления. Они предопределены сложными, влияющими друг на друга процессами централизации и децентрализации, разными объемами местного хозяйства.

В-четвертых, наблюдается некоторая незавершенность процессов формирования институтов местного самоуправления. Это объясняется продолжением государственных реформ в странах СНГ, сохранением высокой динамики развития общественных отношений.

В-пятых, в странах региона заметно усиливается влияние на развитие местного самоуправления общедемократических принципов и стандартов не только СНГ, но и Совета Европы, и ЕВРАзЭС. Это позволяет предвидеть сохранение общих черт в правовом регулировании.


Основные сведения о государственном устройстве и форме правления государств-участников СНГ.

По государственному устройству и формам правления государства СНГ можно разделить на 3 группы.

Первая. Унитарные государства с президентской формой правления – Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан Туркменистан, Узбекистан.

Вторая. Унитарные государства с президентско-парламентарной (смешанной) формой правления – Армения, Украина.

Третья. Унитарные государства с парламентской формой правления. Здесь только одно государство – Молдова.

Четвертая. Федеративные государства с президентской формой правления. Здесь также только одно государство - Российская Федерация.

Таким образом, из всех государств СНГ только Россия является федеративным государством, все же остальные – унитарные. Это предопределяет то обстоятельство, что в Российской Федерации статус столицы и региональных центров регулируется не только федеральным законодательством, но и в ряде случаев законодательством субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом. Субъекты Российской Федерации наделены правом законодательно регулировать вопросы организации региональной государственной власти и местного самоуправления на своей территории, хотя в четких рамках, установленных федеральным законодательством.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, а также порядок его изменения устанавливается законом соответствующего субъекта Федерации. Установление в статье 13 Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» особенностей территориального деления г. Москвы, в соответствии с которыми территория города может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории административного управления, связано с тем, что данный Закон был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г.

Становление и развитие органов власти в столицах и региональных центрах государств-участников СНГ.

Страны Содружества независимых государств (СНГ) до выхода из состава СССР имели единую систему управления на местах. В Конституциях союзных республик советского периода закреплялся принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Местные Советы находились в жесткой зависимости от партийных органов.

Впервые термин «местное самоуправление» на законодательном уровне появился в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», принятом на волне демократизации конца 1980 – начала 1990 гг.

После распада Советского Союза каждое из государств самостоятельно определяло свой путь развития власти на местах. Тем не менее, общее наследие объясняет наличие многих сходных черт в основных правовых понятиях: местное самоуправление, местное управление, местная (государственная) администрация, собственные (добровольные и обязательные) и делегируемые полномочия, муниципальный бюджет, муниципальная собственность, местные налоги и сборы, программа экономического и социального развития муниципального образования, служба в органах местного управления либо местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципалитета и т.д.

Конституции всех государств региона содержат специальные разделы либо отдельные нормы, посвященные местному самоуправлению и установлению гарантий обеспечения прав местного самоуправления. Основными законами провозглашается, что права граждан на местное самоуправление не могут быть ограничены. В конституциях отдельных государств установлено, что права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только в условиях военного или чрезвычайного положения (Россия, Украина). На конституционном уровне закрепляются взаимоотношения между центральными и местными органами власти, которые основываются на таких принципах, как разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления; организационная и экономическая самостоятельность местного самоуправления по предметам их ведения; единство и целостность государственной территории; сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти; сбалансированность социально-экономического развития территорий; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В конституциях отдельных государств, например, В Конституции Узбекистана, устанавливается, что взаимоотношения между центральными и местными органами характеризуются подчиненностью и взаимным сотрудничеством, при этом в системе органов исполнительной власти Узбекистана преобладают элементы централизации.

В большинстве из указанных государств на конституционном уровне устанавливаются отдельные наиболее значимые полномочия, закрепленные за местным уровнем власти. Передача этих полномочий другим органам или должностным лицам не допускается.

Конституции России и Казахстана провозглашают отказ от институционального смешения государственных структур и структур местного самоуправления.

В отдельных странах (например, в Армении) конституции запрещают роспуск представительных органов местного самоуправления (муниципальных советов), что служит важной гарантией их независимости. В ряде государств на конституционном уровне определяются порядок и основания отмены либо приостановления действия актов органов местного управления и местного самоуправления, а также право граждан обжаловать в судебном порядке принятые ими решения (например, в Беларуси и Узбекистане).

В конституциях некоторых стран закреплены территориальные гарантии, согласно которым для изменения границ муниципальных образований требуется проведение местного референдума (Армения).

Таким образом, практически все конституции СНГ содержат нормы, достаточно подробно регулирующие развитие местного самоуправления. Но реализованы они в разных объемах. Их можно разделить на 3 условные группы.

В первой группе государств, к которой можно отнести Россию, Армению и Азербайджан, местное самоуправление самостоятельно: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, население самостоятельно решает вопросы местного значения.

Во второй группе государств – Грузии, Молдове, Украине - процесс становления местного самоуправления еще не завершен. Так, в Украине в настоящее время существует смешанная система местного управления и самоуправления на уровне районов и областей, городов Киева и Севастополя. С одной стороны, создаются районные, областные и городские советы, как органы местного самоуправления, представляющие общие интересы территориальных громад. С другой стороны формируются государственные администрации – местные органы государственной исполнительной власти. Подобный симбиоз муниципальных и государственных структур фактически приводит к нивелированию самоуправленческих начал на региональном уровне и его огосударствлению.

Третью группу стран составляют государства Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан). Местное самоуправление функционирует там только на низовом уровне, в малых населенных пунктах. Вопросы местного значения в этом регионе в основном решают не органы местного самоуправления, а «местное государственное управление» (Казахстан); «местная государственная администрация» (Кыргызстан); «органы государственной власти на местах» (Таджикистан и Узбекистан); «местная исполнительная власть» (Туркменистан).

Своеобразная модель местного самоуправления развивается в Беларуси. В ней сочетаются формы централизованного управления, местного управления и самоуправления¹.

В тоже время в ряде государств СНГ (Армении, Грузии, Казахстане, Киргизии, Молдове, Российской Федерации, Украине) активно реформа местного самоуправления. Это обусловливает высокую динамику изменения законодательства о местной власти в этих государствах, включающее, в том числе, законодательное изменение структуры органов публичной власти и перераспределение полномочий между ее уровнями. Это обстоятельство необходимо учитывать при анализе организации власти на уровне столиц и региональных центров государств СНГ как в настоящее время, так и в дальнейшем, поскольку законодательство в данной сфере во многих государствах СНГ изменяется достаточно часто. Имеющиеся законодательные акты государств-участников СНГ указаны в Приложении № 1.

Статус столиц государств-участников СНГ.
В государствах СНГ в большинстве случаев столица страны имеет особый статус, устанавливаемый как в конституциях, так и в специальных законах. Конституции абсолютно всех государств СНГ прямо закрепляют название столицы, но только некоторые из них предусматривают регулирование ее особого статуса отдельным законом страны. Так, конституции государств СНГ содержат следующие положения относительно столиц.

Конституция Азербайджанской Республики: Столицей Азербайджанской Республики является город Баку.

Конституция Республики Армения: Столица Республики Армения - Ереван.

Конституция Республики Беларусь: Столица Республики Беларусь - город Минск. Статус города Минска определяется законом.

Конституция Грузии: Столицей Грузии является Тбилиси.

Конституция Республики Казахстан: Административно-территориальное устройство Республики, статус ее столицы определяются законом. Столицей Казахстана является город Астана.

Конституция Кыргызской Республики: Города Бишкек и Ош являются городами республиканского значения, и их статус определяется законом. Столицей Кыргызской Республики является город Бишкек.

Конституция Республики Молдова: Столицей Республики Молдова является город Кишинэу.

Конституция Российской Федерации: Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом.

Конституция Республики Таджикистан: Столица Таджикистана - город Душанбе.

Конституция Туркменистана: Столицей Туркменистана является город Ашхабад.

Конституция Республики Узбекистан: Столица Республики Узбекистан – город Ташкент.

Конституция Украины: Столицей Украины является город Киев. Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины.

Таким образом, в конституциях Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации прямо указывается, что статус столицы устанавливается специальным законом. В конституциях Кыргызской Республики и Украины говорится о специальном статусе ряда городов, включая и столицу, которых также устанавливается отдельным законом. Это отнюдь не означает, что в отношении столиц иных государств СНГ не может быть принят специальный закон, регулирующий статус столицы. Например, Законом Азербайджанской Республики «О территориальном устройстве и административно-территориальном делении» предусмотрено, что статус столицы Азербайджанской Республики - города Баку устанавливается соответствующим Законом Азербайджанской Республики.

В Российской Федерации столицы г. Москвы закреплен в Законе Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации». Столица Российской Федерации – место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы. Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными названным Законом Российской Федерации особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением функций столицы Российской Федерации.

Как правило, в законах о столицах государств СНГ регулируются следующие вопросы: статус столицы, полномочия органов власти в связи с осуществлением функций столицы, дополнительные полномочия представительного органа столицы, дополнительные полномочия исполнительных органов столицы, взаимодействие органов власти столиц с иными органами власти. Данные вопросы подробнее освещены в Таблице № 1. Следует отметить, что не все законы ограничиваются регулированием только указанных вопросов, они имеют и свои особенности.

Например, Закон Республики Казахстан «О статусе столицы Республики Казахстан» достаточно подробно указывает состав коммунальной собственности столицы. Так, коммунальная собственность столицы является составной частью государственной собственности Республики Казахстан и состоит из:

1) собственности на земли, находящиеся на территории столицы, за исключением земельных участков, находящихся в частной собственности;

2) прав собственности на акции в акционерных обществах, долей в юридических лицах, где акимат столицы выступает в качестве акционера (участника);

3) улиц столицы, собственности на недвижимость;

4) имущества государственных учреждений и коммунальных государственных предприятий, где акимат столицы выступает в качестве собственника;

5) иного имущества и прав, в том числе имущественных, активов.

Особый интерес представляет регулирование архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в столице Казахстана. Так, на территории города Астаны архитектурная, градостроительная и строительная деятельность должна осуществляться в соответствии с генеральным планом Астаны, градостроительной и архитектурно-строительной документацией, государственными нормативами (государственными нормативными документами) и в соответствии с законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан.

Для общей координации вопросов генерального плана развития и застройки территории столицы Президентом Республики Казахстан образуется архитектурный совет, являющийся консультативно-совещательным органом, состоящим из представителей Правительства Республики Казахстан, акимата столицы, отечественных и зарубежных архитекторов. К компетенции архитектурного совета относятся:

1) выработка и определение направлений развития градостроительной деятельности и застройки территории столицы;

2) осуществление иных полномочий в соответствии с положением об архитектурном совете и законодательством Республики Казахстан.

В Законе Республики Таджикистан «О статусе столицы Республики Таджикистан» специально подчеркивается, что не урегулированные данным Законом отношения между органами государственной власти Республики Таджикистан и органами государственной власти города Душанбе, возникающие в связи с осуществлением городом Душанбе функций столицы Республики Таджикистан, регулируются договорами, заключенными между указанными органами.

Как уже отмечалось, выше Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. Ряд его положений уже устарел и не отражает действительного статуса столицы Российской Федерации. Например, в данном Законе Российской Федерации установлено, что устав города Москвы – столицы Российской Федерации принимается Советом народных депутатов города Москвы. Проект устава в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации согласовывается с Верховным Советом Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. Порядок этого согласования устанавливается Верховным Советом Российской Федерации. В том же порядке в Устав вносятся изменения и дополнения. Однако уже длительное время не существует ни Совета народных депутатов города Москвы, ни Верховного Совета Российской Федерации. Порядок согласования устава города Москвы также противоречит действующей в настоящее время Конституции Российской Федерации.

В настоящее время территориальными единицами города Москвы являются районы, входящие в состав одного из десяти административных округов. В административных округах осуществляют свою деятельность органы исполнительной власти города Москвы – префектуры, в районах – органы местного самоуправления.

Районы и административные округа имеют наименования и границы, закрепляемые правовыми актами города Москвы.

Ранее на территории города Москвы создавались территориальные единицы с особым статусом (ТЭОС), в которых местное самоуправление не осуществлялось, поскольку создавалась специальная администрация по управлению. Но федеральная реформа местного самоуправления повлияла на законодательство города Москвы и подобные положения изменены.

В настоящее время местное самоуправление осуществляется на всей территории города Москвы вне зависимости от статуса территорий, в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы. В одном районе города Москвы может быть создано несколько муниципальных образований, но муниципальные образования не могут включать в себя территории нескольких районов.

Однако московские законодатели не стали «дробить» районы и образовывать муниципальные образования в одном районе и создали в каждом районе по муниципальному образованию. Так, в городе Москве всего 125 районов, соответственно создано 125 муниципальных образований.

В городе Москве имеется сложная транспортная, коммунальная, инженерная и социальная инфраструктура, которая не может быть поделена между районами или административными округами, поскольку представлена едиными системами в рамках территории всего города Москвы.

Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляется в городе Москвы специальным законом по представлению Мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально - экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.


Организация власти в столицах.
Как правило, организация местного самоуправления и местного управления в столицах государств СНГ существенно отличается от организации власти в иных городах. Как правило, в столицах наряду с органами местного самоуправления имеются и органы государственной власти. Так, в городе Москве наряду с органами местного самоуправления действуют и органы государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации (как законодательный, так и исполнительные). К органам местного самоуправления в городе Москве относятся представительный орган местного самоуправления - муниципальное Собрание; исполнительно - распорядительный орган - муниципалитет; другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления, а также их наименование и наименования должностных лиц, порядок избрания (назначения), компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований.

На Украине помимо органов местного самоуправления предусмотрено осуществление исполнительной власти в городе Киеве Киевской городской государственной администрацией. Местная государственная администрация является местным органом исполнительной власти и входит в систему органов исполнительной власти. Местная государственная администрация в пределах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом.

Более подробно вопросы организации власти в столицах государств-участников СНГ проанализированы в Таблице № 2. Поскольку в законодательстве ряда государств-участников СНГ особый статус органов власти столиц не закреплен, то в данной Таблице приводятся и общие положения об организации местной власти на уровне городов.