Учебно-методический комплекс по дисциплине «система муниципального управления»

ГОУ ВПО «БАШКИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН»
Кафедра государственного и муниципального управления

Учебно-методический комплекс по дисциплине
«СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

УФА-2007

УДК 352

ББК 67.401

Х 17

Рецензент: Н. Р. Янбухтин, канд. юрид. наук, заведующий сектором по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Республики Башкортостан

Х17 Халиков М. И. Система муниципального управления: учебно-методический комплекс – Уфа : РИО БАГСУ, 2007. - 109 c.

Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом БАГСУ.

Учебно-методический комплекс по дисциплине «Система муниципального управления» предназначен для студентов специальности ГМУ, осуществляющим подготовку по всем формам обучения.

Учебно-методический комплекс включает в себя все необходимые разделы - тематический план, программу и тезисы лекций, планы семинарских занятий, вопросы к экзамену, список литературы и тесты - и послужит достаточной методической основой для изучающих данную дисциплину.

УДК 352

ББК 67.401

Халиков М.И., 2007 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ
1. Пояснительная записка 4

2. Рабочая программа 5

3. Учебно-методические материалы лекционного курса и

практических (семинарских) занятий 16

Тема 1. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина 16

Тема 2. Сущность, принципы и основы местного самоуправления

в Российской Федерации 26

Тема 3. Этапы развития местного самоуправления в России 29

Тема 4. Правовые основы местного самоуправления в

Российской Федерации и Республике Башкортостан 39

Тема 5. Муниципальные образования как территориальная

основа местного самоуправления 44

Тема 6. Финансовые и экономические основы местного

самоуправления Управление муниципальной экономикой 48

Тема 7. Организационные основы местного самоуправления 52

Тема 8. Формы участия населения в осуществлении

местного самоуправления. 59

Тема 9. Местное самоуправление в Республике Башкортостан 64

Тема 10. Муниципальная служба в Республике Башкортостан.

Кадровое обеспечение органов местного самоуправления 67

Тема 11. Зарубежный опыт организации местного самоуправления 71

Тема 12. Сущность и содержание муниципальной реформы

в Российской Федерации 75

4. Методические рекомендации по изучению дисциплины 87

5. Методические указания по выполнению курсовых

(контрольных) работ 90

6. Вопросы к экзамену 93

7. Список литературы 96

8. Тесты (контрольные задания) 103

9. Методические рекомендации для преподавателей 108

1. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Преподавание курса «Система муниципального управления» имеет целью изучение и анализ проблем и процессов, осуществляемых в сфере муниципального управления, а также формирование умений по решению организационно-управленческих проблем, по оптимизации управленческих процессов в этой сфере. Курс относится к числу специальных управленческих дисциплин.

В задачи изучения курса «Система муниципального управления» входят следующие элементы:

1) Изучение системы органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан;

2) Изучение правовых, финансовых, экономических основ местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан;

3) Освоение порядка прохождения муниципальной службы в Российской Федерации и Республике Башкортостан;

4) Знакомство с организацией работы аппарата органов местного самоуправления;

5) Умение самостоятельно анализировать управленческие, социальные и экономические процессы в системе местного самоуправления и находить пути их оптимизации.

6) Оценка и использование с исторических и научно-практических позиций отечественного и международного передового опыта в сфере муниципального управления, разработка рекомендаций его практического применения;

Для освоения дисциплины необходимы знания, приобретаемые в процессе изучения следующих курсов:

1) Социология;

2) Политология;

3) Теория государства и права;

4) Государственное право;

5) Теория управления;

6) Система государственного управления;

7) История государственного управления в России.

Некоторые вопросы муниципального управления будут дополнены и развиты при изучении курсов «Зарубежный опыт муниципального управления», «Муниципальное право», «Административное право», «Муниципальный менеджмент», «Экономика местного хозяйства», «Психология профессиональной деятельности муниципальных служащих», «Государственная служба в РФ и РБ», «Государственная кадровая политика».

2. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА
2.1. УЧЕБНО-ТЕМАТИЧЕСКИЕ ПЛАНЫ ДИСЦИПЛИНЫ

2.1.1. Учебно-тематический план на базе высшего образования
Учебным планом по данному курсу предусмотрены следующие виды работы:

Лекции	24 ч.
Практические занятия	12 ч.
Самостоятельная работа студентов	84 ч.
Контрольная работа	1
Экзамен	1

№	Наименование тем	Лекции	Семин. занят.	Сам. раб.
1.	Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина	2	1	6
2.	Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации	2	1	8
3.	Этапы развития местного самоуправления в России	2	1	6
4.	Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан	2	1	6
5.	Муниципальные образования как территориальная основа местного самоуправления	2	1	8
6.	Финансовые и экономические основы местного самоуправления Управление муниципальной экономикой	2	1	8
7.	Организационные основы местного самоуправления	2	1	8
8.	Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления	2	1	6
9.	Местное самоуправление в Республике Башкортостан	2	1	6
10.	Муниципальная служба в Республике Башкортостан. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления	2	1	8
11.	Зарубежный опыт организации местного самоуправления	2	1	6
12.	Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации	2	1	8
	ИТОГО:	24	12	84

2.1.2. Учебно-тематический план на базе среднего специального образования
Учебным планом по данному курсу предусмотрены следующие виды работы:

Лекции	22 ч.
Практические занятия	10 ч.
Самостоятельная работа студентов	88 ч.
Курсовая работа	1
Экзамен	1

№	Наименование тем	Лекции	Семин. занят.	Сам. раб.
1.	Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина	1	-	7
2.	Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации	2	1	8
3.	Этапы развития местного самоуправления в России	2	1	7
4.	Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан	2	1	7
5.	Муниципальные образования как территориальная основа местного самоуправления	2	1	7
6.	Финансовые и экономические основы местного самоуправления Управление муниципальной экономикой	2	1	8
7.	Организационные основы местного самоуправления	2	1	7
8.	Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления	2	1	7
9.	Местное самоуправление в Республике Башкортостан	1	1	7
10.	Муниципальная служба в Республике Башкортостан. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления	2	1	7
11.	Зарубежный опыт организации местного самоуправления	2	-	8
12.	Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации	2	1	8
	ИТОГО:	22	10	88

2.1.3. Учебно-тематический план на базе среднего (полного) общего образования
Учебным планом по данному курсу предусмотрены следующие виды работы:

Лекции	10 ч.
Практические занятия	6 ч.
Самостоятельная работа студентов	104 ч.
Контрольная работа	1
Зачет	1

№	Наименование тем	Лекции	Семинар. занятия	Самост. работа
1.	Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина	1	-	8
2.	Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации	1	1	10
3.	Этапы развития местного самоуправления в России	1	-	8
4.	Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан	1	-	8
5.	Муниципальные образования как территориальная основа местного самоуправления	0,5	1	10
6.	Финансовые и экономические основы местного самоуправления. Управление муниципальной экономикой	1	1	10
7.	Организационные основы местного самоуправления	1	1	10
8.	Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.	0,5	-	8
9.	Местное самоуправление в Республике Башкортостан	1	1	8
10.	Муниципальная служба в Республике Башкортостан. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления	1	1	8
11.	Зарубежный опыт организации местного самоуправления	0,5	-	8
12.	Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации	0,5	-	8
	ИТОГО:	10	6	104

2.1.4. Учебно-тематический план на базе среднего профессионального образования соответствующего профиля
Учебным планом по данному курсу предусмотрены следующие виды работы:

Лекции	22 ч.
Практические занятия	10 ч.
Самостоятельная работа студентов	86 ч.
Контрольная работа	1
Экзамен	1

№	Наименование тем	Лекции	Семинар. занятия	Самост. работа
1.	Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина	1	-	7
2.	Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации	2	1	7
3.	Этапы развития местного самоуправления в России	2	1	7
4.	Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан	2	1	7
5.	Муниципальные образования как территориальная основа местного самоуправления	2	1	7
6.	Финансовые и экономические основы местного самоуправления Управление муниципальной экономикой	2	1	8
7.	Организационные основы местного самоуправления	2	1	7
8.	Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления	2	1	7
9.	Местное самоуправление в Республике Башкортостан	1	1	7
10.	Муниципальная служба в Республике Башкортостан. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления	2	1	7
11.	Зарубежный опыт организации местного самоуправления	2	-	7
12.	Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации	2	1	8
	ИТОГО:	22	10	86

2.2. СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ
Тема 1. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина

Предмет и объект муниципального управления как учебной и научной дисциплины. Цели, задачи и методы предмета «Система муниципального управления». Взаимосвязь его с социально-политическими, правовыми и управленческими дисциплинами.

Зарождение теорий местного самоуправления в средневековой Европе. Теория «свободной общины». «Хозяйственная теория». Государственническая теория местного самоуправления

Российские теории местного самоуправления. Развитие теорий местного самоуправления в советской России. Теории местного самоуправления в пореформенной России.

Тема 2. Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации

Понятие и сущность муниципального управления. Место и роль муниципального управления в системе публичного управления. Местное управление в Российской Федерации: история и современность. Значение эффективного муниципального управления в современных условиях.

Принципы муниципального управления, особенности их применения в современных условиях.

Тема 3. Этапы развития местного самоуправления в России

Самоуправление на заре человеческой истории (от праобщины до периода «военной демократии»). Территориальное управление в период первых государств (Древний Египет, Древняя Греция). Территориальное управление в Древнем Риме (Царский период, период Республики, период Империи). Местное управление в период Средневековья: Англия, Франция, Италия.

Местное самоуправление в допетровской России. Новгородская республика. Местное управление в России в XV - XVII вв. (период «кормлений», период губного и земского управления, период приказно-воеводского управления). Развитие местного управления при Петре I и Екатерине II. Реформы Александра II в сфере земского и городского управления. Организация самоуправления в селах и волостях

Особенности развития земского движения в Башкирии. Элементы рационального опыта земского движения применительно к современному реформированию системы местного управления..

Особенности Советской власти на местном уровне. Местные Советы как органы государственной власти. Развитие местных Советов: от солдатских, рабочих и крестьянских депутатов - до народных депутатов. Деятельность представительных и исполнительных органов власти.

Основные проблемы в деятельности местных Советов народных депутатов. Уроки исторического развития местных органов власти в Советском Союзе.
Тема 4. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан

Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления. Конституция РФ, федеральное законодательство о местном самоуправлении. Законодательство РБ о местном государственном управлении и местном самоуправлении. Устав муниципального образования.

Устав поссовета, сельсовета в РБ. Процедура принятия и регистрации устава. Структура и основные положения. Роль и значение устава муниципального образования в обеспечении реального народовластия на местах.
Тема 5. Муниципальные образования как территориальная основа местного самоуправления

Характеристика муниципального образования. Критерии формирования муниципальных образований. Системный характер муниципального образования.

Виды муниципальных образований в России. Соотношение административно-территориальных и муниципальных образований.

Статус и полномочия муниципальных образований. Проблема неравномерности развития муниципальных образований. Крупные города как особый субъект муниципального управления.

Понятие территориальных основ местного самоуправления. Территориально-политический фактор формирования системы местного самоуправления. Границы и состав территории муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление.

Демографическая основа местного самоуправления. Социально-демографические группы муниципальных образований, тенденции их развития.

Тема 6. Финансовые и экономические основы местного самоуправления Управление муниципальной экономикой

Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления. Муниципальная собственность. Объекты муниципальной собственности.

Экономическая политика органов муниципального управления. Механизмы осуществления экономической политики органами муниципального управления. Муниципальные экономические программы.

Порядок формирования муниципальной собственности, эффективность ее использования. Управление муниципальной собственностью: правовые основы и технологии. Муниципальные предприятия и организации. Приватизация объектов муниципальной собственности. Земельные ресурсы органов местного самоуправления, специфика их использования.

Местное хозяйство в России и Республике Башкортостан. Структура отраслей местного хозяйства: коммунально-бытовое обслуживание, торговое обслуживание, местные промышленность, связь, транспорт; местный бюджет, финансы и учет.

Местные предприятия и учреждения: понятие, виды, специфика организации и функционирования. Тенденции развития организационно-правовых форм местных предприятий.

Местные финансы и местный бюджет. Порядок формирования и расходования бюджета муниципальными органами. Основные этапы бюджетного процесса: разработка проекта бюджета, утверждение бюджета, его исполнение, принятие отчета об исполнении бюджета.
Тема 7. Организационные основы местного самоуправления

Понятие организационных основ местного самоуправления.

Прямая и представительная демократия в местном самоуправлении. Статус и полномочия представительного органа. Виды представительных органов местного самоуправления, их задачи и функции. Организация деятельности представительных органов местной власти. Статус депутата представительных органов местной власти.

Понятие исполнительных органов местной власти. Виды и уровни исполнительных органов, их взаимодействие. Система исполнительных органов местной власти на уровне сел, районов и городов.

Организация работы исполнительных органов: контроль, информационные связи, прием граждан и т. д. Проблемы обеспечения эффективности исполнительных органов местной власти. Оптимизация работы системы исполнительных органов власти.

Статус главы муниципального образования. Место и роль главы местной администрации в системе местного самоуправления. Основные функции главы местной администрации в районе, в городе, на селе.

Статус ассоциаций и союзов муниципальных образований. Цели, задачи, порядок формирования ассоциаций и союзов. Виды ассоциаций и союзов муниципальных образований. Международные ассоциации и союзы муниципальных образований.

Характеристика решений в органах муниципального управления: понятие, виды, принципы принятия и исполнения. Коммуникации и информационное обеспечение муниципального управления. Взаимодействие местных органов с населением и общественными, политическими и другими организациями. Контроль и надзор над деятельностью муниципальных органов.

Тема 8. Формы участия населения в осуществлении

местного самоуправления

Понятие форм осуществления местного управления. Виды и типы форм осуществления местного управления. Формы реализации местного самоуправления, их условия, порядок, особенности, задачи и полномочия.

Осуществление местного управления с помощью представительных форм. Другие формы местного управления.

Формы непосредственного осуществления местного самоуправления. Местный референдум. Муниципальные выборы. Собрание (сход) граждан. Народная правотворческая инициатива. Обращения граждан в органы местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление: законодательная основа функционирования, место и роль в системе местного самоуправления.
Тема 9. Местное самоуправление в Республике Башкортостан

Местное управление на территории Башкирии в 18-19 вв. Кантонная система управления. Становление системы местного управления в БАССР.

Формирование местного самоуправления в РБ. Особенности функционирования местной власти в Республике Башкортостан. Местное самоуправление в Республике Башкортостан на уровне сел и поселков. Развитие местного самоуправления в городах и районах республики. Специфика муниципальных образований в Республике Башкортостан.

Органы местной власти в системе государственного управления в Республике Башкортостан.

Тема 10. Муниципальная служба в Республике Башкортостан. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления

Понятие муниципальной службы. Законодательство о муниципальной службе. Статус муниципальной службы в РФ и РБ. Муниципальные должности, их виды.

Принципы организации муниципальной службы. Государственная и муниципальная служба: проблемы взаимодействия и совместимости. Перспективы развития муниципальной службы в РФ и РБ.

Характеристика муниципальных служащих. Классификация муниципальных служащих. Квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным служащим. Муниципальные служащие в РБ: подбор, продвижение, подготовка. Права, обязанности, ограничения, гарантии и социальное обеспечение муниципальных служащих.

Работа с кадрами в органах муниципального управления. Правовые основы кадровой работы. Менеджмент муниципальной службы: формирование кадрового состава, развитие кадров, совершенствование организации труда. Карьера муниципального служащего, факторы, ее обусловливающие.
Тема 11. Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Типы местного самоуправления по степени автономии: федерализм, самоуправление, децентрализация, централизм.

Зарубежный опыт местного самоуправления. Две основные модели местного управления в зарубежных странах (англосаксонская и французская).

Общие типы моделей муниципального управления. Местное самоуправление в США. Местное самоуправление в ФРГ. Местное самоуправление во Франции. Основные черты организации муниципального управления в Великобритании, Италии, Испании, Японии, скандинавских странах. Сравнительный анализ различных моделей самоуправления. Проблема применимости зарубежного опыта в России.

Тема 12. Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации

Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в РФ и РБ на современном этапе. Направления реформы местного управления в РФ и РБ и средства их реализации. Перспективы развития местных органов власти в РФ и РБ.

Особенности и условия принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Концепция и основные новеллы закона от 6 октября 2003 года. Организация процесса вступления в силу закона в Республике Башкортостан и других субъектах РФ.
2.3. ТРЕБОВАНИЯ К УРОВНЮ ОСВОЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ
После изучения курса студенты должны знать:

основные понятия курса;

содержание теорий и концепций муниципального управления в России и за рубежом;

ключевые этапы развития муниципального управления в России;

место и роль муниципального управления в развитии общества в целом;

объекты и субъекты муниципального управления;

методы, принципы, цели и функции муниципального управления;

проблемы муниципального управления в России и Башкортостане, а также принципы и пути его развития.

Основываясь на этих знаниях, слушатель должен уметь:

применять методы теории муниципального управления для анализа процессов и отношений в муниципальном образовании;

самостоятельно анализировать структуру, направления деятельности, эффективность органов муниципального управления, например, в рамках управленческой стажировки;

оценивать уровень управленческой культуры муниципальных служащих;

планировать и осуществлять некоторые экспертные, организационные или управленческие мероприятия по оценке, функционированию или совершенствованию муниципального управления в Республике Башкортостан;

применять методы муниципального управления в организации, координации и регулировании общественных процессов и отношений;

выполнять письменные теоретические и прикладные работы по основным темам курса;

руководить муниципальными службами и подразделениями, самостоятельно принимать решения по вопросам организации работы муниципальной службы и ее совершенствования.

Формой текущего контроля за усвоением студентами учебного материала является проведение семинарских занятий. По итогам обучения предусматриваются две формы контроля: зачет(экзамен) и выполнение контрольной работы.

3. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ЛЕКЦИОННОГО КУРСА И ПРАКТИЧЕСКИХ (СЕМИНАРСКИХ) ЗАНЯТИЙ
Тема 1. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина
Тезисы лекций:
1. Возникновение теории и практики местного самоуправления.

Изначально местное самоуправление возникло из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение и необходимость самоорганизации диктовались необходимостью выживания родов (общин). Эта организация людей и была первичной основой самоуправления.

Исторически самоуправление, община старше, чем государство. С развитием человеческой жизни усложнялись и формы самоорганизации людей. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Так постепенно возникает государство.

Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи не была одинаковой. Она то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного европейского местного самоуправления можно считать демократии античного мира. Греки дали миру представление о гражданственности как добродетели, присущей истинному гражданину. В Афинах оформился ареопаг как центральный коллегиальный орган полисного (городского) самоуправления. Прочные самоуправленческие традиции Древнего Рима установили понятие «муниципия». Средневековые вольные города, которые жили по своим хартиям и имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности, сформировали «городское сословие», как особую, достаточно самостоятельную и широкую социальную группу. Здесь же возникли гильдии, братства, коммуны - как гражданские ассоциации, как фундамент самоуправленческих начал.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже 18-19 столетий. Тогда же появились первые теории самоуправления. Первая из них, англосаксонская, предполагала формирование муниципальной организации снизу, от гражданской инициативы населения, а вторая, континентальная, или французская, строила муниципалитет сверху, под началом и контролем государства. Впоследствии эти подходы к местному самоуправлению развились и стали базовыми в западноевропейском сообществе. В это же время возникло первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Стала развиваться и наука о местном самоуправлении.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось, накопило огромный опыт решения местных проблем. Не только европейские государства, но и США, Япония, Австралия, Турция и многие другие страны накопили значительный опыт демократического решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления — специальный документ, провозглашающий основные права местного самоуправления. К Хартии присоединилось большинство европейских государств, в том числе и Россия. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами — региональной и местной. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

2. Объект, предмет, методы теории муниципального управления.

Объектом теории муниципального управления являются связи, процессы и закономерности, возникающие в сфере решения вопросов местного значения, то есть в сфере самоорганизации местного сообщества.

Предмет теории муниципального управления - управленческие связи, процессы и закономерности, возникающие в этой сфере. Таким образом, здесь рассматривается деятельность населения и создаваемых им органов по организации, регулированию, координации развития местного сообщества.

Следует подчеркнуть, что теория муниципального управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории самоорганизации, народовластия и менеджмента (при ведущей роли политологии и юриспруденции); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук – психологии, философии, социологии, истории, социальной литературы. Следует подчеркнуть, что система муниципального управления входит в блок управленческих дисциплин (вместе с социальным управлением, государственным управлением и т. д.), наиболее тесно взаимодействуя с правовыми и социально-политическими науками.

Наиболее близка к науке муниципального управления наука муниципального права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности организацией местного сообщества. Но теория муниципального управления стремится раскрыть объективно существующие закономерности в области управленческой деятельности в муниципальном образовании, чтобы повысить ее эффективность, в то время как предметом науки муниципального права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории муниципального управления с теорией управления и, в частности, с теорией организации. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования социальных систем и управления ими. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов муниципального управления.

Какую роль играет теория муниципального управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции:

познавательная – объяснение сторон, механизма, причин муниципального управления;
мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам местного самоуправления;
регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы муниципального управления;
прогностическая – определение перспектив и тенденций развития муниципального управления.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории муниципального управления включает все основные методы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Кроме того, значительную роль играют такие методы как структурный, системный, функциональный, диалектический, исторический, ситуационный и другие.

Вышеописанные методы носят общенаучный характер, однако существуют и специфические методы, позволяющие получать главным образом социальную информацию. К ним относятся статистические, экономические, социологические методы. Так, среди социологических методов можно назвать опрос, интервью, анализ документов, социологическое наблюдение и эксперимент. Сложность и многоаспектность местного самоуправления требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности, поэтому и методы исследования должны применяться системно, в комплексе.

Любая наука предполагает выявление и анализ собственного категориального аппарата и закономерностей. Существуют категории науки муниципального управления.

Категории - это понятия, слова, с помощью которых наука раскрывает свой предмет. Категориальный аппарат науки государственного управления достаточно велик. К основным категориям относят такие как «местное сообщество», «муниципальное образование», «муниципальное управление», «управление», «муниципальные органы», «методы муниципального управления», «принципы муниципального управления» и т. д. Бесконечное многообразие категорий можно группировать как по уровню обобщения (общие и частные), так и по содержанию (категории, характеризующие субъекты муниципального управления, объекты муниципального управления, процесс муниципального управления и т. д.). Перечень базовых категорий дается в оглавлении учебного пособия, в перечне экзаменационных вопросов, в рабочей программе курса.
3. Направления и школы в науке муниципального управления.

Появление науки о муниципальном управлении вызвано объективными общественными потребностями. Международный опыт свидетельствует, что ее становление, развитие и совершенствование, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в.

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;
должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;
общины являются отделенными от государства юридическими лицами. Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление - это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления. Общественная теория исходила из противопоставления местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ведало только своими собственными интересами. Наиболее последовательные представители общественной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти.

В России в 60-е годы 19 столетия общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей. Наиболее видными представителями общественной теории были В. Н. Лешков и А. И. Васильчиков.

Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственный органам публичной власти при получении своих полномочий от государства.

На основе этих взглядов развивается государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления видели в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. Характерную особенность механизма замещения должностей самоуправления видели или в том, что они выборные, или в том, что они безвозмездные, почетные.

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном. Во второй половине XIX в. оно стало господствующим в юридической науке.

Согласно этому подходу, правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать права только государства, выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.

Другое дело — органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв. В России к числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А. Д. Градовский, В. П. Безобразов и Б. Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности).

Определенным влиянием в XIX в. пользовалась юридическая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления. Ее сторонники сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку — самоуправляющиеся единицы являются обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. В правовой теории местное управление рассматривается, как правило, сквозь призму таких понятий, как деконцентрация и децентрализация.

Различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику (в результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках второй — на местном уровне образуется несколько «центров власти» с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами.

Таким образом, деконцентрация и децентрализация, являясь двумя видами перемещения властных полномочий из центра на места, имеют существенные различия. Деконцентрация - это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив.

Положение о большей эффективности децентрализованных систем государственного управления подтверждается выводами современной науки, в частности общей теорией систем Л. фон Берталанфи и эволюционной теорией Ж. Пиаже. Последний обосновал тезис, что любые системы — физические, биологические и социальные — являются саморегулируемыми. Саморегуляция выступает в виде совокупности действий системы, направленных на ее самосохранение и развитие. Чем сложнее и динамичнее процессы, в которые включена система, тем большей степенью свободы она должна обладать для своевременного реагирования и адаптации к происходящим изменениям и сохранения устойчивости. Существует лишь одно эффективное решение этой проблемы — расширение самостоятельности подсистем в пределах жизнеспособности системы как целого. Для социально-политических систем это означает ослабление диктата «сверху», развитие самоуправления, в первую очередь регионального и местного, при одновременной демократизации управления.

Таким образом, местное самоуправление отвечает двум основным социальным запросам: во-первых, реализации права граждан на участие в управлении общественными делами, во-вторых, созданию эффективной власти на местах, способной удовлетворять как жизненно важные потребности населения, так и интересы общегосударственного развития.

Сложилось пять подходов к изучению местных сообществ.

Качественный подход описывает сообщество как место проживания. Рассматриваются, например, вопросы качества жизни (обеспеченность жильем и его качество, состояние школ, качество образования и т. д.), социальный микроклимат.

Экологический подход означает изучение сообщества как определенной общности в природно-географическом пространстве (пространственное размещение, воздействие природных факторов на характер деятельности людей и обратное воздействие, взаимосвязи внутри сообщества и с другими сообществами и т. д.).

Этнографический подход предполагает исследование сообщества как определенного образа жизни; при этом акцент делается на описании общих культурных характеристик сообщества.

Социологический подход рассматривает сообщество как социальную систему и описывает социальные отношения, типичные для определенных групп внутри сообщества и за его пределами.

Экономический подход требует изучения взаимосвязи секторов экономики, ресурсов (природных, финансовых, человеческих, управленческих и т. д.), рабочих мест, доходов, предпринимательской деятельности.
3. Становление науки муниципального управления.

В России до XX в. муниципальное знание вместе с муниципальным хозяйством и благоустройством находилось в полном небрежении и главное общественное внимание в области местного хозяйства уделялось земству, в котором либералы видели зародыш будущей российской Конституции.

Некоторое оживление интереса к муниципальным вопросам в 1920-е гг. сменилось долгим забвением. В западных странах, напротив, именно с этого времени активно идет процесс поиска инструментов адаптации местных сообществ к быстро меняющимся условиям жизни. Развиваются новые направления в муниципальных исследованиях.

С середины XX в. муниципальная наука как наука о местных сообществах приобретает более определенный предмет исследования. Это происходит благодаря продвижению исследований в области психологии, социологии, управления и экономики, ориентированных на изучение поведения групп людей, образующих сообщества различного рода.

В России наука муниципального управления получила официальное признание совсем недавно. В годы господства партийной номенклатуры эта наука была попросту не нужна. Она рассматривалась как “буржуазная”, заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

Только с 1994 года в России появляется учебная специальность «Государственное и муниципальное управление», в вузах и средних специальных учреждениях начинается подготовка специалистов в этой области. Однако научной управленческой специальности «Государственное и муниципальное управление» до сих пор официально в России не существует.

План семинарского занятия

1. Муниципальное управление как институт народовластия

2. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина

3.Муниципальное управление как вид профессиональной управленческой деятельности

4. Школы и этапы развития теории муниципального управления
Самостоятельная работа студентов

Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Объект, предмет, методы и функции учебного курса. Муниципальное управление как институт народовластия. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина. Муниципальное управление как вид профессиональной управленческой деятельности.

Методология и научные школы муниципального управления. Этапы развития теории муниципального управления

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 1 час, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 1 час; подготовка выступлений к семинарам – 0,5 часа; подготовка к контрольной работе – 0,5 часа; подготовка к экзамену - 1 час.

Список литературы, рекомендуемой для изучения:

Атаманчук Г. В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - С. 10 - 14.
Бабичев И. В. Что такое местное самоуправление с точки зрения права // Местное право. - 2001. - №6. - С. 3 - 10.
Бойцова В. В. Местное самоуправление как разновидность публичной власти // Юридический мир. - 2003. - №4. - С. 8 - 12.
Бузгалин А. В. Самоуправление как новый тип общественных отношений // Проблемы местного самоуправления. - 2002. - №1. - С. 15 -17.
Иванов В. В. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие.- М., ИНФРА-М, 2002.
Муниципальное управление. Учебное пособие / Отв. Ред. Иванов В. Н. – М., Муниципальный мир, 2002.
Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие – Уфа : РИО БАГСУ, 2007. – 247 с.