Учебно-методический комплекс по дисциплине «система муниципального управления»

Тема 2. Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федерации
Тезисы лекций:

Местное самоуправление – это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории и с учетом развития всего общества.

Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно организационно обособленно от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих, как бы «продолжает» их деятельность на местах.

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. Без этих элементов местное самоуправление в принципе невозможно. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Из этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика, право, организация (и как институт, и как процесс).

Под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций (см. схему № 8).

Таким образом, к элементам системы местного самоуправления относятся местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования; сходы граждан; митинги, демонстрации; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; муниципальная служба; территориальное общественное самоуправление и т. д.

Местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан являются такими формами прямого волеизъявления граждан, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования.

К числу форм прямого волеизъявления граждан, позволяющих выявить общественное мнение, законодательство Российской Федерации относит: правотворческую инициативу граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, публичные слушания, опрос граждан, собрание граждан, конференция граждан.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Население муниципального образования самостоятельно в выборе структуры органов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации определяет только общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления:

демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;
разделение властей;
самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
территориальная организация органов местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление как самостоятельная организационно-правовая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления имеет следующие отличительные признаки: во-первых, территориальный принцип организации и деятельности; во-вторых, общественная форма осуществления; в-третьих, самоуправленческая природа. В соответствии с федеральным законодательством, территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения под свою ответственность

Исходя из демократических начал организации местного самоуправления законодательство Российской Федерации предоставляет гражданам право на осуществление местного самоуправления в иных, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации организационно-правовых формах.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения; или иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах которых:

осуществляется местное самоуправление,
имеются муниципальная собственность,
принимается местный бюджет,
функционируют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование является основным звеном местного самоуправления. Территории муниципальных образований устанавливаются субъектами Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций.
План семинарского занятия

Понятие и сущность муниципального управления.
Основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Принципы муниципального управления.

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Понятие и сущность муниципального управления. Основы местного самоуправления. Принципы местного управления.
2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 3 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 3 часа; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям – 2,5 часа; подготовка к контрольной работе – 0,5 часа; подготовка к экзамену - 3 часа.
Список литературы, рекомендуемой для изучения:

Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Последняя редакция от 06.10.2003. № 131 – ФЗ.
Закон Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» М. от 2.03.2007.
Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20.12 94 г. № ВС-26/3г. // Последняя редакция от 18.03.2005.
Закон Республики Башкортостан «О муниципальной службе в Республике Башкортостан». Уфа 14.06.2000
Иванов В. В. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие.- М., ИНФРА-М, 2002.
Муниципальное управление. Учебное пособие / Отв. Ред. Иванов В. Н. – М., Муниципальный мир, 2002.
Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации : Учебное пособие. - Уфа, РИО БАГСУ, 2005.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Постатейный. // Под ред. Чаннова С.Е. – М., «Ось-89», 2004. - 304 с.
Муниципальное управление. Учебное пособие / Отв. Ред. Иванов В. Н. – М., Муниципальный мир, 2002.
Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие – Уфа: РИО БАГСУ, 2007. – 349 с.

Тема 3. Этапы развития местного самоуправления в России
Тезисы лекций:

1. Организация местной власти в дореволюционной и советской России

Древнерусское государство. Деление княжеств на административные единицы было неустойчивым и неопределенным. Летопись говорит о волостях – областях, для управления которыми назначались бояре. Среди новгородских волостей называется Волок, Торжок, Бежица и др. Упоминаются погосты – первоначально места для торговли (от слова «гость»). При погостах строились храмы, возле них возникали кладбища. Эти погосты использовались как административные центры и пункты сбора дани.

Вервь – сельская территориальная община – была органом самоуправления.

Местное самоуправление князья осуществляли через посадников, которых они назначали в города. Под их началом долгое время сохранялись тысяцкие – остаток архаичной десятичной системы. Ведению посадника подлежала и примыкающая сельская округа. Посадник был представителем князя; с прибытием последнего в тот или иной город власть последнего прерывалась. Князья назначали посадником, как правило, из своих старших дружинников, бояр. Посадникам были подчинены тиуны, вирники (сборщики вир), мостники, городники, подъездные и т. д. Местная администрация содержалась («кормилась») за счет подвластного населения, что называлось системой кормления.

Сословно-представительная монархия (сер. 16 - сер. 17 вв.). Для сословно-представительной монархии характерно не только наличие земских соборов в центре, но и широкое развитие местного самоуправления. Та же логика борьбы с крестьянством и в той или иной мере с феодальной аристократией потребовала и на местах передачи управления в руки дворянства и посадских людей. Поэтому теперь почти повсюду на местах стали создаваться органы губного самоуправления, в ведении которых из рук наместников и волостей был передан сыск разбойников и суд над ними.

Губные органы («губные избы») состояли из старосты, которого свободное население округа могло выбирать только из дворян и детей боярских, и целовальников, выбиравшихся из числа посадских людей и черносошных крестьян. Таким образом, руководство борьбы с преступниками было отдано в руки дворянства. В ведении губного старосты находились дьяки, подьячие, служители тюрем и избранные населением сотские и десятские.

Но дело не ограничивалось передачей в руки местных выборных органов борьбы с уголовными преступлениями. С 1551 года отдельные уезды и волости стали получать уставные земские грамоты, освобождавшие их от власти наместников и волостелей. В 1555-1566 годах наместники и волостели были полностью ликвидированы и все функции по сбору податей, наблюдению за выполнением повинностей, обеспечению правопорядка стало нести местное самоуправление.

Земские учреждения объединяли городское и сельское население, его единицами были уезды и волости. Крупные города выделялись в самостоятельные единицы.

В пограничных уездах самоуправление не вводилось, там хозяйничали военно-гражданские управители – воеводы. Со времени же крестьянской войны начала XVIII века в целях эффективной борьбы с народными движениями и укрепления полицейского аппарата началось внедрение воевод и во все другие уезды. Воеводы постепенно подчиняли себе местное самоуправление. Они командовали вооруженными отрядами, расположенными на подведомственной территории, возглавляли деятельность губных учреждений, руководили полицейскими функциями земских органов. В отличие от наместников воеводы получали жалованье, им были запрещены поборы с населения.

Абсолютная монархия (18-19 вв.).

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Петр I провел также губернскую реформу, которая полностью изменила организацию местной власти. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым губернаторам и воеводам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт — Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. В уездах было создано уездное присутствие из представителей различных уездных органов, но решающая роль в нем по-прежнему оставалась за уездным исправником – полицейским чиновником. Были учреждены должности податных, акцизных, училищных инспекторов. Однако вся система функционировала под строгим контролем государственных чиновников — городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять.

Земская реформа. 1 января 1864 года царь Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

В соответствии с Положением в губерниях и уездах «для заведования делами, относящимся к местным хозяйственным пользам и нуждам» создавались земские собрания и их исполнительные органы - земские управы.

Земства являлись выборными органами. Для выборов в уездное земское собрание учреждались три курии – уездных землевладельцев, городских обществ и сельских обществ. Не могли участвовать в выборах женщины, лица моложе 25 лет, лица, находившиеся под следствием и судом, опороченные по суду или общественному приговору и иностранные подданные. Многие другие слои населения исключались из выборов на основе имущественного ценза.

И земское собрание и земская управа (из председателя и двух членов) избирались на три года. Каждый из этих органов возглавлялся председателем – соответственно уездным или губернским предводителем дворянства. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы – министром внутренних дел.

Деятельность земства была ограничена только местными хозяйственными, делами (продовольствие, постройка церквей, попечение местной торговли и промышленности, попечение народного образования, здравоохранения, тюрем). Земства, кроме этого, были поставлены под контроль правительственной администрации в лице губернаторов и министра внутренних дел. Последним предоставлялось право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам». Земства вводились постепенно только в 35 губерниях России.

Волостное и сельское самоуправление. По реформе 1861 года крестьяне села или помещичьего имения в числе не менее двадцати ревизских душ составляли сельское общество. Села, расположенные по соседству, при наличии в них от 300 до 2000 ревизских душ образовывали волости. При этом принималось во внимание наличие в селе и волости церковного прихода. Сельское общественное самоуправление состояло из сельского схода, выборного старосты и могло иметь сборщиков податей, писарей, смотрителей, сторожей. Первое место и наиболее важная роль в сельском самоуправлении принадлежали старосте.

Волостное самоуправление состояло из волостного схода (по одному члену на десять крестьянских дворов), волостного старшины вместе с волостным правлением, в которое входили и все сельские старосты, волостного суда, а также писаря и других лиц. Здесь первое место принадлежало старшине. Круг хозяйственных дел волостного самоуправления в основном был сходен с сельским, но его фискально-полицейская компетенция была гораздо шире.

Городская реформа 1870 года. 16 июня 1870 года царь утвердил «Городовое положение», по которому учреждались органы городского общественного управления: городское избирательное собрание (собиралось раз в четыре года только для выборов думы), городская дума и ее исполнительный орган - городская управа.

Выборы в городскую думу проводились на основе податного ценза и ценза оседлости. Избирательным правом пользовались все собственники - плательщики городских налогов и сборов.

Во главе и думы и управы стояло одно и тоже лицо - избранный думой городской голова. Путем совмещения двух должностей в лице городского головы правительство могло контролировать деятельность и думы, и управы. Компетенция городских дум и управ ничем существенным не отличалась от компетенции земств.

Эффективность земского управления в тот период была обусловлена тремя важными обстоятельствами. Во-первых, была создана многоуровневая система самоуправления, включающая губернский, уездный и волостной уровни. Это позволяло системе быть более устойчивой и маневренной. Во-вторых, благодаря специальному земскому налогу, существовала реальная финансово-экономическая основа земства. В-третьих, государством контролировалась только законность деятельности земских органов, но не их целесообразность, что позволяло последним принимать самостоятельные решения по многим вопросам.

Однако земская реформа во второй половине 19 века, в конечном счете, не увенчалась успехом, в значительной мере потому, что представители земского и государственного управления на местах не могли обеспечить согласованной и единой политики в решении местных вопросов. Амбиции, неспособность к разумным компромиссам, боязнь со стороны центра растущей самостоятельности мест привели к постепенному свертыванию реформ в конце 19 века.

Однако земство сыграло очень важную роль в истории местного самоуправления в России: развитие получили народное образование, здравоохранение, сельские коммуникации, сельская (местная) культура и быт. Многие достижения той эпохи, например, в области финансового обеспечения местного самоуправления, остаются недостижимыми до сих пор.

Организация местной власти в советский период. В СССР формально не было местного самоуправления, так как все уровни советской власти – от сельского совета до Верховного Совета являлись органами государственной власти. Однако это было связано не с тем, что большевики не желали создать систему местного самоуправления, а с тем, что в рамках общенародного социалистического государства не было необходимости в создании специальной ветви публичной власти. По существу сельские, районные и городские органы власти выступали как местные органы, во всяком случае, именно они решали вопросы местного значения.

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем партии. Выступления и демонстрации под лозунгом «За советы без большевиков» безжалостно подавлялись.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920-1923 годов при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925г. было принято Положение о городских советах, а в 1926г. Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства» и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 годов в СССР наступает новый период развития, период «великого перелома», индустриализации в промышленности и коллективизации в сельском хозяйстве. Этот период характеризуется резким усилением централизации всех сфер жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Л. А. Велихов был репрессирован. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все советы, включая местные, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутаты выбирались, как правило, на 4 года, работали на непрофессиональной основе. Был введен институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Избрание проходило на безальтернативной основе, как кандидатов от блока коммунистов и беспартийных. Работники аппарата исполнительных органов не имели собственного статуса и функционировали как обычные служащие, наряду с работниками других государственных учреждений.

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет (исполком), его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные проекты бюджетов на сессиях можно было вносить поправки.

Однако фактически выборы в советы, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного кандидата по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Вся собственность являлась государственной, местные бюджеты были частью государственного бюджета. Партийные чиновники обладали широчайшими полномочиями по надзору за деятельностью местных советов и исполкомов. Даже «сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Одной из важнейших особенностей местной власти в этот период было то, что в силу объективных причин она носила скорее организационно-распределительный характер. Это не способствовало действительной самостоятельности ни граждан, ни соответствующих органов. В современных условиях от органов местного самоуправления в большей мере требуется предпринимательский характер деятельности, позволяющий на практике принимать самостоятельные решения и отвечать за них.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом перестройки, во второй половине 80-х годов. Руководству страны было ясно, что без местного самоуправления невозможно ни построение демократического общества, ни усиление рыночных начал в экономике. В апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие пороки советской системы еще сохранялись. В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 90-х годов, которые привели к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 года характеризовался полным доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах России были избраны по временным положениям представительные органы с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось действительное возрождение местного самоуправления в России.

В целом органы местной власти в советский период были достаточно эффективны, решая в рамках своих возможностей вопросы местного значения. В 90-е годы прошлого века советский опыт организации управления на уровне городов и районов был вполне удачно использован в РБ в рамках системы местного государственного управления.
2. Специфика системы местного самоуправления в России как вида публичной власти.

Исторически можно выделить три принципиальные особенности местного самоуправления в нашей стране, которые до сих пор так или иначе определяют ее функционирование.

Прежде всего, это общинный характер местного самоуправления, когда основы самоорганизации села строились на принципах соседской общины. Сельский мир (население) на своих сходах решало по существу все основные вопросы организации жизни села, то есть вопросы местного значения. К сожалению, сегодня, в связи с распадом как собственно самой общины в начале 20 века, так и ее последующих реставраций в виде колхозов и государственной монополии на земельную собственность, можно говорить только о некоторых остаточных проявлениях общинного самосознания и общинного поведения сельских жителей. На первый план выходит индивидуальное или, в лучшем случае, семейное самоопределение, предполагающее высокую – по сельским меркам – степень дифференциации граждан.

Во-вторых, местное самоуправление носит дарованный характер. В большинстве западноевропейских стран в период формирования централизованных государств население городов и коммун (местных общин) сумело в целом отстоять местные права и свободы. Защита коммунальной автономии в борьбе с феодалами и центральной властью обеспечивает жителям даже небольших коммун собственные необходимые гарантии местного самоуправления. Последнее, таким образом, держится не только на правовых гарантиях государства, но и на исторической памяти граждан и готовности населения отстаивать свои коммунальные права. В России со времен Ивана Грозного утвердился иной тип местного самоуправления, который строился не на собственной активности жителей, а на воле государства, которое даровало населению необходимую, по мнению государства, степень свободы и самостоятельности. При этом всячески изживались попытки местного населения корректировать самим организацию собственной жизни. Некоторая специфика могла учитываться, так как в составе России были, например, польские и финские земли, или среднеазиатские территории; но она должна была определяться только сверху, со стороны центральной власти. Дарованный характер как особенность российского местного самоуправления только усилилась в годы Советской власти и до сегодняшнего дня остается актуальной.

Третьей особенностью местного самоуправления в России можно было бы назвать его организационно-распорядительный характер. Органы местного самоуправления в качестве своей основной задачи рассматривали формально-организационную деятельность, выступая как нижний этаж иерархической пирамиды. Сверху они получали не только распоряжения и указания, но и соответствующие средства. Так, финансовые поступления оформлялись как свои бюджеты, но исполнялись по достаточно жестко заданным статьям расходов. Перед органами местного самоуправления практически не ставилась задача обеспечить собственное участие в наполнении бюджета и, тем более, формировать бюджет из собственных источников. В результате население не видело связи и ответственности между своей жизнедеятельностью, с одной стороны, и качеством местного самоуправления, с другой стороны; а органы местного самоуправления не были заинтересованы по-настоящему в вовлечении населения в решение вопросов местного значения. Особенно четко эта особенность проявилась в Советском Союзе, где сельские органы управления были прямым продолжением вертикали государственной власти. Однако и в постсоветские годы этот порядок сохранился. Достаточно сказать, что за почти пятнадцатилетнюю историю местного самоуправления в Республике Башкортостан ни одно из почти тысячи сельских муниципальных образований не стало банкротом, так все они жили по существу по смете, формируемой на более высоких уровнях управления.

Как сегодня можно оценивать эти три особенности местного самоуправления в России? Нам кажется, что подобная специфика местного самоуправления, приемлемая в условиях тоталитарного централизованного государства, повлияла на развитие нашего общества, сдерживая созидательный потенциал россиян. Это обстоятельство тем более важно учитывать в условиях роста роли местного самоуправления в современном обществе.
План семинарского занятия

1. Этапы развития местного самоуправления

2. Земское и городское управление в дореволюционной России

3. Организация местной власти в советский период

4. Формирование системы местного самоуправления в современной России

5. Особенности местного самоуправления в России.

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Этапы развития местного самоуправления. Земское и городское управление в дореволюционной России. Организация местной власти в советский период. Формирование системы местного самоуправления в современной России.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 3 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 3 часа; подготовка выступлений к семинарам – 2,5 часа; подготовка к контрольной работе – 0,5 часа; подготовка к экзамену - 2 часа.
Список литературы, рекомендуемой для изучения:

Анимица Е. Г. Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности // Местное право. - 2002. - №3-4. - С. 3 - 8.
Версет И. Самоуправление: опыт Венгрии // Проблемы местного самоуправления. - 2003. - №1. - С. 77 - 80.
Герасименко Г. Д. Земское самоуправление в России. - М., 1990.
Емельянов Н. А. Местное самоуправление. - М., 1998.
Емельянов Н. А. Местное самоуправление в дореволюционной России. - Тула, 1997.
Курочкин А. В. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // Политические исследования. - 2003. - №3. - С. 89 - 97.
Лаптева А. Е. Земские учреждения в России. - М., 1993.
Модин Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001.-№3. – С. 19 - 24.
Нечаев В. Д. Инновации и традиции в реформе местного самоуправления постсоветской России // Полития. - 2001. - №3. – С. 5 - 28.
Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие – Уфа : РИО БАГСУ, 2007. – 349 с.
Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика М.1999.

Тема 4. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан
Тезисы лекций:

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих роль, место и деятельность местного самоуправления в общей системе управления обществом.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.).

Особая роль в данной группе правовых актов принадлежит базовому рамочному Закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятому в августе 1995 года и радикально обновленному в октябре 2003 года.

Реализация положений этого закона (а он вступает в силу с 1 января 2006 года) потребует серьезной реформы местного самоуправления во всех субъектах РФ, в том числе в Республике Башкортостан.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. В Республике Башкортостан это такие акты, как Законы РБ «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» 1994 г. (в настоящее время отменен), «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» (1994, 1998, 2005 гг.), «О местном референдуме в РБ» 1996 г., «О сходах (собраниях) граждан в РБ» 1997 г., «О территориальном общественном самоуправлении в РБ» 1999 г., «О порядке регистрации устава сельсовета, поссовета в РБ» 1998 г., «О муниципальной службе в РБ» 2000 г., «Об установлении границ муниципальных образований в РБ» (2001,2002, 2004 гг.) и другие.

Третью группу составляют муниципальные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, не допускается.

К важнейшим источникам муниципального права на уровне местного самоуправления относится устав муниципального образования, являющийся, по сути, малой конституцией сообщества граждан. Кроме уставов муниципальных образований, к нормативным правовым актам, составляющими правовую основу местного самоуправления, можно отнести положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью и другие.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части, противоречащей закону, и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным Собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; а также законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

Как уже отмечалось, важнейшим внутренним нормативным документом, определяющим основные аспекты деятельности муниципального образования, является его устав.

Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального образования. Самостоятельный выбор структуры органов местного самоуправления может быть реализован следующим образом:

- разрабатывается проект устава муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, и выносится на утверждение представительного органа местного самоуправления;

- устав муниципального образования принимается существующим представительным органом местного самоуправления;

- изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, вступают в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Устав местного самоуправления – основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования.
План семинарского занятия

Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления
Конституция РФ, федеральное законодательство о местном самоуправлении
Законодательство РБ о местном государственном управлении и местном самоуправлении
Устав муниципального образования
Роль и значение устава муниципального образования в обеспечении реального народовластия на местах.

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Конституционно-правовые основы местного самоуправления в России и в РБ.

Устав муниципального образования. Процедура принятия и регистрации устава. Структура и основные положения устава. Роль и значение устава муниципального образования в обеспечении реального народовластия на местах.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 4 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 4 часа; подготовка выступлений к семинарам – 2,5 часа; подготовка к контрольной работе – 1,5 часа; подготовка к экзамену – 4 часа.
Список литературы, рекомендуемой для изучения:

Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Последняя редакция от 06.10.2003. № 131 – ФЗ.
Закон Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» М. от 2.03.2007.
Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20.12 94 г. № ВС-26/3г. // Последняя редакция от 18.03.2005
Закон Республики Башкортостан «О муниципальной службе в Республике Башкортостан». Уфа 14.06.2000
Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан».
Закон Республики Башкортостан «Об изменениях в административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан, изменениях границ и преобразованиях муниципальных образований в Республике Башкортостан» от 17 декабря 2004 года // Республика Башкортостан, 18 декабря 2004 г.
Васильев, В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. - 2004. - №1. - С. 5 - 14.
Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. - Воронеж, «Варяг», 2000. – 284 с.
Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие. - Уфа, РИО БАГСУ, 2005.
Кокин И. О мифах и реалиях новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальное право. - 2004. - №1. - С. 2 - 5.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» : Постатейный. // Под ред. Чаннова С. Е. – М., «Ось-89», 2004. - 304 с.
О конституционности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальное право. - 2004. - №1. - С. 6 - 14.

Тема 5. Муниципальные образования как территориальная основа местного самоуправления
Тезисы лекций:

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. Без этих элементов местное самоуправление в принципе невозможно. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Демографическая основа означает, что местное самоуправление исходит от человека. Именно человек является первоосновой местного самоуправления на всех этапах развития общества. Вначале люди объединились в общины, затем в союзы общин для совместной деятельности. Местное самоуправление действует только при наличии граждан в пределах той или иной территории. Обязательность наличия граждан вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправления осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон определяет местное самоуправление как «деятельность населения», устанавливает право граждан на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Таким образом, демографическая основа представляет собой совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории.

Можно выделить количественные и качественные характеристики демографической основы местного самоуправления. Количественные (численность населения по различным группам, динамика, тенденции их развития) определяют статус муниципального образования, возможности и перспективы его развития. Качественные показатели не менее важны. Они характеризуют уровень жизни населения, степень образования и квалификации, морально-психологические качества населения.

К сожалению, во многих муниципальных образованиях, особенно сельских, устойчиво выражена тенденция к депопуляции населения, то есть снижаются как количественные, так и качественные показатели.

Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. Отсюда вторым важнейшим образующим элементом является территориальная основа. У каждой общины, союза общин была своя территории, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления власти на местах, в пределах территорий, отведенных для этих целей государством.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц.

Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» утверждает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения.

Развитие первых двух основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы местного сообщества. Производство обеспечивало людей рабочими местами.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения; или иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах которых:

осуществляется местное самоуправление,
имеются муниципальная собственность,
принимается местный бюджет,
функционируют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Согласно Закону РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18 марта 2005 года в Республике Башкортостан образуется Совет муниципальных образований Республики Башкортостан.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Сегодня в Росси существуют различные типы муниципальных образований. Чаще всего их делят на поселенческие или территориальные. В первом случае муниципальное образование охватывает какой-либо населенный пункт, его часть или несколько населенных пунктов (поселение, округ внутригородская территория). Во втором случае на территории муниципального образования могут находиться несколько других поселенческих муниципальных образований (район).

В России в начале 2005 года насчитывалось около 25 тысяч муниципальных образований, однако в ближайшие годы их число возрастет в несколько раз. В РБ до недавних пор существовали только сельские или поселковые муниципальные образования. Их численность составляла около тысячи муниципальных образований, охватывающих 4522 населенных пункта, где проживало 1,5 миллиона граждан нашей республики. С марта 2003 года были сформированы более 50 внутригородских муниципальных образований и в городах Республики Башкортостан. С января 2006 года внутригородские муниципальные образования в республике были ликвидированы, но появились городские поселения и округа, муниципальные районы. В настоящее время у нас насчитывается 1020 муниципальных образований.

Важнейшим внутренним нормативным документом, определяющим основные аспекты деятельности муниципального образования, является его устав.

План семинарского занятия

Характеристика муниципального образования
Виды муниципальных образований в России
Статус и полномочия муниципальных образований
Границы и состав территории муниципального образования
Демографическая основа местного самоуправления

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Виды муниципальных образований в России. Соотношение административно-территориальных и муниципальных образований.

Статус и полномочия муниципальных образований. Проблема неравномерности развития муниципальных образований. Крупные города как особый субъект муниципального управления.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 3 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 3 часа; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям – 1,5 часа; подготовка к семинару – 1 час, подготовка к контрольной работе – 0,5 часа; подготовка к экзамену - 2 часа.
Список литературы, рекомендуемой для изучения:

Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Последняя редакция от 06.10.2003. № 131 – ФЗ.
Закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» М. от 17.12.1997.
Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20.12 94 г. № ВС-26/3г. // Последняя редакция от 18.03.2005
Закон Республики Башкортостан «О муниципальной службе в Республике Башкортостан». Уфа 14.06.2000
Закон Республики Башкортостан «Об изменениях в административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан, изменениях границ и преобразованиях муниципальных образований в Республике Башкортостан» от 17 декабря 2004 года // Республика Башкортостан, 18 декабря 2004 г.
Дементьев, А. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований // Муниципальное право. - 2004. - №1. - С. 15 - 36.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Постатейный. // Под ред. Чаннова С. Е. – М., «Ось-89», 2004.- 304 с.
Муниципальное управление. Учебное пособие / Отв. Ред. Иванов В. Н. – М., Муниципальный мир, 2002.
Широков А. Новые территориальные принципы в подписанном Президентом России базовом законе // Муниципальная власть. - 2003. -№5. - С. 12 - 15.