Тема 11. Зарубежный опыт организации местного самоуправления
Тезисы лекций:
Мировая практика накопила огромный и разнообразный опыт в организации местного самоуправления. Сегодня выделяют два основных типа устройства самоуправления: французский (континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии; англосаксонский тип, применяющийся в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии. На их основе организуется третий тип - смешанный, присущий системам самоуправления Германии, Италии, Японии. Все три типа обладают общими чертами.
1) Местные органы власти наделяются собственной компетенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий:
Финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, регулирование хозяйственной деятельности;
Коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т. д.;
Развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек;
Установление правил поведения в общественных местах, местная полиция.
2) С точки зрения происхождения полномочий, составляющих компетенцию, выделяют дела обязательные, факультативные (добровольные) и делегированные (порученные) государством.
3) Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственных коммунальных дел и расширении объема обязательных и порученных, что отражает возрастающую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению задач общегосударственного значения.
Англосаксонскому типу свойственен характерный набор принципов организации власти.
«Принцип позитивного регулирования» деятельности местных органов власти: объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей.
Система местных органов власти состоит их организационных ячеек различных типов, поскольку законодательно установлены четкие критерии разграничения компетенции только для городской и сельской местности.
3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим и представительные органы местной власти формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий.
4. Отсутствие уполномоченных центрального правительства на местах.
5. Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица, например, шерифы – начальники местной полиции.
6. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.
Континентальный (французский) тип. При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления исходят из так называемой «естественно-правовой доктрины». Она основывается на различии между «искусственно» созданными актами центральных властей образованиями и «естественно» сложившимися образованиями, признанными центральными властями (например, города, поселки). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.
Принципы «континентального» построения властей иные, нежели в англосаксонской системе.
1. Используется «принцип негативного регулирования»: местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне: правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).
3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.
4. Налицо известная соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим.
5. На местах действуют уполномоченные центрального правительства.
6. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (например, их нет в округах и кантонах Франции).
7. Контроль над деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.
Мировая практика показывает большое разнообразие организационно-правовых форм, используемых на местном уровне. С учетом особенностей, специфики стран выделяется пять различных организационно-правовых форм.
1. Форма «сильный совет – слабый мэр» характеризуется избранием мэра представительным органом (Советом) и ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контролю за их деятельностью. За мэром закрепляются, в основном, представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
2. Форма «сильный мэр – слабый совет». Для этой формы характерно избрание главы исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.
3. Форма «совет – управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.
4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц – уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Ее достоинством является отсутствие разделения властей, правда, приводящее к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, нехватка необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.
5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя за или против мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.
План семинарского занятия
Типы местного самоуправления по степени автономии
Зарубежный опыт местного самоуправления
Основные модели местного управления в зарубежных странах
Сравнительный анализ различных моделей самоуправления
Проблема применимости зарубежного опыта в России
Самостоятельная работа студентов
1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Модели и типы местного самоуправления в современном мире. Особенности местного самоуправления за рубежом.
2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 3 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 3 часа; подготовка выступлений к семинарам – 2,5 часа; подготовка к контрольной работе – 0,5 часа; подготовка к экзамену - 2 часа.
Список литературы, рекомендуемой для изучения:
Бусыгина И. Как менялась местная власть в Европе (Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления и ее реформы) // Муниципальная власть. - 2003. - №3. - С. 106 - 109.
Версет И. Самоуправление: опыт Венгрии // Проблемы местного самоуправления. - 2003. - №1. - С. 77 - 80.
Емельянов Н. А. Местное самоуправление. - М., 1998.
Курочкин А. В. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // Политические исследования. - 2003. - №3. - С. 89 - 97.
Модин Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001.-№3. – С. 19 -24.
Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. - 1999. - №2. -С. 155 - 167.
Рысаев И. Ш. Зарубежный опыт муниципального управления в современных условиях. Ч.1. // Экономика и управление, 2004. № 6. С. 43 -47.
Черкасов А. И. «Сравнительное местное управление: теория и практика» М.1999.
Черкасов А. И. Организация местного управления в США // ж. Федерализм региональное управление и местное самоуправление №2, 2000.
Тема 12. Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации
Тезисы лекций:
Этапы развития местного самоуправления в Российской Федерации. За последнее десятилетие местное самоуправление в России прошло два этапа и оба они связаны с принятием соответствующих редакций рамочного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Слушателям следует обратить особое внимание на то, что понять все особенности и аспекты ФЗ №131от 6 октября 2003 года невозможно, не изучив первую редакцию федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года.
Первый этап. Впервые федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят еще в 1995 году. Концепция, которая была положена в ее основу, была вполне современной, она соответствовала Европейской хартии местного самоуправления, однако оказалась недостаточно эффективной в условиях России. Почему? Дело в том, что, во-первых, в рамках данного подхода федеральный центр определял только самые общие принципы организации и функционирования местного самоуправления в России. По существу решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ, регламентирующие в своих нормативных актах структуру и полномочия этих органов, а также механизм их взаимоотношений с органами государственной власти. Однако эта схема распределения полномочий между центром и субъектами федерации в организации местного самоуправления, успешно применяемая в практике западных федеративных государств, в России не сработала. Оказалось, что региональные власти не были в достаточной степени заинтересованы в развитии самостоятельности органов местного самоуправления, а сами местные сообщества не могли корректно отстоять свои права. Во-вторых, система распределения полномочий между органами власти не была увязана с соответствующим распределением средств, необходимых для их осуществления. На практике это приводило к тому, что органы местного самоуправления, обладая серьезными полномочиями, а, значит, и ответственностью, на практике не имели материально-финансовых рычагов для реализации этих полномочий.
В рамках первого этапа реформы все же были достигнуты некоторые положительные результаты: отделение государственного управления от муниципального, создание современной правовой основы, территориальных и организационных структур местного самоуправления, формирование кадрового потенциала муниципальных органов и т.д. Однако по настоящему местное самоуправление так и не заработало, так как муниципальные органы не имели реальной самостоятельности и по существу не были заинтересованы в экономическом развитии своих муниципальных образований.
Второй этап развития местного самоуправления в России. Второй этап реформы начинается с подписания В.В. Путиным в июне 2001 года указа о создании комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. Возглавил комиссию Д.Н. Козак, который был тогда заместителем Руководителя Администрации Президента РФ. Комиссия к июню 2002 года разработала «Концепцию разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления» и к августу 2002 года предоставила новую редакцию проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако потребовался еще целый год, чтобы обсудить ее со всеми заинтересованными лицами, в первую очередь с главами муниципальных образований, с руководителями регионов, специалистами, учеными.
В итоге документ был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года, одобрен Советом Федерации 24 сентября, а 6 октября 2003 года новая редакция закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была подписана Президентом РФ.
Федеральный закон включает 12 глав и в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Принципиальная новизна последней редакции этого закона сводится к следующим позициям:
1. Исходная концепция Закона построена на том, чтобы, с одной стороны, создать условия для ресурсного обеспечения местного самоуправления, а с другой стороны, стимулировать население и муниципальные органы для более полного и эффективного использования собственных возможностей. Здесь в большей мере, чем в прежнем законе на федеральном уровне унифицируется система местного самоуправления по всей стране. Детальная фиксация различных аспектов местного самоуправления на федеральном уровне отчасти смягчается учетом специфики различных регионов России (по плотности населения, по уровню экономического развития и т. д.), а также возможностью субъектов федерации выбирать (в рамках жестко заданных вариантов!) тот или иной тип организации местного самоуправления в регионе.
2. Вводится многоуровневая система местного самоуправления, предполагающая функционирование в рамках одной территории таких типов муниципальных образований, как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией, в которых осуществляется местное самоуправление.
Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, муниципальные образования внутри города могут формироваться только в Москве или Петербурге, ибо именно они относятся к городам федерального значения. Все остальные города должны либо входить в состав муниципального района в качестве городского поселения, либо выступать как единый городской округ.
3. Полномочия жестко увязываются с доходами. Вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований не только четко различаются в зависимости от их уровня (поселение, муниципальный район, городской округ), но и жестко увязываются с соответствующими доходами и ресурсами. За поселениями закрепляются полномочия, которые связаны с повседневным обеспечением жизнедеятельности населения. Муниципальные районы наделены межпоселенческими полномочиями, которые целесообразно исполнять поселениям на районном уровне.
4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Четко определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Структура этих законов жестко определена, там прописываются все условия, которыми должна сопровождаться передача этих полномочий, начиная с условий передачи и заканчивая условиями их изъятия. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Обязательно юридическое оформление передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления. Основная часть передаваемых государственных полномочий будет закрепляться за муниципальными районами и городскими округами.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих (федеральный или региональный) бюджетов. Органы местного самоуправления, в свою очередь, несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Все это фиксируется соответствующими договорами между государственными органами и муниципальными.
5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Закон определяет разнообразные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, голосование, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.
Перечень и возможности форм участия населения в управлении муниципальным образованием существенно расширены. Причем закон прямо указывает, что государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
6. Организационные основы местного самоуправления. В новом законе на федеральном уровне заданы все основные организационные основы местного самоуправления. Является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления: а) представительного органа муниципального образования; б) главы муниципального образования; в) местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Глава муниципального образования может возглавлять или представительный орган или местную администрацию и не может совмещать эти две должности. Правда, это касается только глав муниципальных районов и городских округов. Если глава муниципального образования избран населением, то он может занимать любую из этих двух должностей. Если же глава избирается из состава представительного органа, то он может возглавлять только представительный орган. В этом случае глава администрации нанимается на должность на конкурсной основе как профессиональный менеджер.
Возможны два способа формирования представительного органа муниципального района. Первый, как обычно, предполагает избрание этого органа на основе прямых выборов. Второй способ - формирование его из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.
К органам местного самоуправления закон относит не только представительные органы и местную администрацию, но и контрольные органы муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательную комиссию муниципального образования.
Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования.
7. Местные бюджеты и межбюджетные отношения. Закон вводит два типа бюджетного устройства. Они будут зависеть от того, какой способ формирования представительных органов муниципальных районов выберут субъекты РФ своим законом. Если представительные органы будут формироваться за счет делегирования представителей поселений, это значит, что функции межмуниципального характера должны будут финансироваться за счет взносов из бюджетов поселений в бюджет района. Это новая схема, здесь больший объем ресурсов сосредотачивается на поселенческом уровне.
Вторая схема носит традиционный характер: каждый уровень (поселение, район) имеют свои собственные бюджеты Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это позволит не только повысить информированность граждан, но и привлечь их внимание к деятельности местных органов.
8. Существенно расширяется количество источников формирования местных бюджетов: средства самообложения граждан, доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, доходы от муниципального имущества, часть прибыли муниципальных предприятий, штрафы, добровольные пожертвования и т. д. Так согласно ст.61 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы: земельный налог - 100%; налог на имущество физических лиц – 100%; налог на доходы физических лиц – 15% и т. д. В бюджеты муниципальных районов: транспортный налог – 100%, торговый сбор – 100%; единый сельхозналог – 30% и т. д.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.
Пока трудно сказать, в какой мере это расширение источников финансирования приведет к росту реальных доходов муниципальных образований. Скорее всего, их по-прежнему будет недостаточно. Здесь важно, чтобы появился реальный интерес у местных властей в повышении доходной части местного бюджета, в возможности самостоятельно формировать и исполнять его.
9. Вводится выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, которое осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.
10. Ассоциации муниципальных образований. В обязательном порядке в субъектах РФ создаются объединения муниципальных образований. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, в том числе и в Республике Башкортостан, должен быть создан совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. Однако указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
11. Взаимодействие государственных и муниципальных органов. Существенно повышается ответственность органов муниципального образования перед государством. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации в строго определенных и установленных судом случаях (нарушение законов РФ, прав и свобод человека и гражданина и т. д.).
Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться региональными или федеральными органами государственной власти в случае:
1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. В целях восстановления платежеспособности муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законов, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Ход и проблемы реализации федерального закона. В целом можно отметить, что реформа местного самоуправления на сегодняшний день носит более продуманный характер, чем, скажем административная реформа, и при удачном исполнении может вывести систему местного самоуправления в России на более высокий уровень. Однако, по нашему мнению, необходим ряд дополнительных организационно-технических мер для развития местного самоуправления. Прежде всего, необходим орган, отвечающий за обеспечение и проведение данной реформы, а также разработку стратегии и дальнейших направлений развития местного самоуправления в стране. Комиссия Д. Н. Козака прекратила свое существование, но необходимость в научно-аналитической и организационной работе в этой области не исчезла. Нужен не только соответствующий орган, нужны и кадры, то есть те профессионалы, которые способны ответственно и профессионально оценивать, корректировать и разрабатывать реформу местного самоуправления в нашей стране. Только тогда можно надеяться, что новые этапы реформы местного самоуправления станут естественным продолжением предыдущих этапов, а не их бесконечной корректировкой.
Следует обратить особое внимание на то, что с момента принятия в федеральный закон №131 неоднократно вносились различные поправки и дополнения, которых насчитывается около двух десятков. Так, например, первоначально предполагалось, что в сельских поселениях, так же как и других муниципальных образованиях, глава муниципального образования не может одновременно занимать должности главы сельской администрации и председателя представительного органа. Однако впоследствии принятая поправка позволила совмещать все три основные должности в одном лице, что вполне оправдано в условиях небольших поселений. Поэтому, чтобы не запутаться с разными вариантами, следует использовать последние версии данного закона, отражающие внесенные изменения.
Реализация положений этого закона в России потребует серьезной реформы местного самоуправления во всех субъектах РФ. Ряд регионов не успевает полностью подготовиться к его реализации, поэтому он вступает в силу с 1 января не 2006 года, а только 2009 года. Впрочем, во многих субъектах РФ, в том числе и в нашей республике данный закон начнет действовать уже с 1 января 2006 года (кроме некоторых статей, главным образом связанных с межбюджетными отношениями).
В настоящее время в Республике Башкортостан идет активная работа по созданию правовых, организационных и кадровых предпосылок такой реформы. За последние годы были приняты или существенно изменены несколько десятков нормативных актов, регламентирующих различные вопросы местного самоуправления. Определены и утверждены границы всех муниципальных образований. В РБ с 1 января 2006 года насчитывается 1020 муниципальных образований, в том числе:
942 сельских муниципальных образований;
15 поселковых и городских поселений;
54 муниципальных района;
9 городских округов (включая Межгорье).
Завершилось избрание депутатов представительных органов вновь созданных муниципальных образований. Таковых в республике насчитывается 104, в основном это муниципальные районы городские округа и городские поселения. В марте 2005 года в этих муниципальных образованиях прошли референдумы, определившие порядок создания органов местного самоуправления. Реорганизованы местные органы государственной власти и сформированы исполнительные органы в новых муниципальных образованиях. Впервые в истории обновленного Башкортостана главы городов и районов (городских округов, городских поселений и муниципальных районов) были избраны представительными органами соответствующих муниципальных образований, а главы администраций – приняты на работу по найму на конкурсной основе.
Летом 2006 года был создан республиканский Совет муниципальных образований – общественная некоммерческая ассоциация муниципальных образований РБ. Осуществляется активная работа по упорядочению межбюджетных отношений в системе местного самоуправления, по разграничению собственности на территории муниципальных образований. Создается правовая база для передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления. Разумеется, все эти меры были бы невозможны без широкой разъяснительной работы с населением, муниципальными служащими.
Сущность и историческое значение современной реформы местного самоуправления. Современная муниципальная реформа, инициированная принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», носит поистине революционный характер. Впервые государство так явно и осознанно передает гражданам права и ответственность самостоятельно решать вопросы местного значения. Ведь главный инновационный потенциал современных муниципальных преобразований не столько в усилении роли федерального центра в регулировании местного самоуправления, и не в организационных схемах построения различных звеньев муниципального управления – это все было и раньше. Главное в том, что население (непосредственно и через создаваемые им органы) должно самостоятельно не только управлять, но и нести ответственность за результаты этого управления. Система распределения полномочий между муниципальными образованиями, межбюджетные отношения, характер взаимодействия муниципальных органов с государственными, возможность банкротства муниципального образования (введения временной финансовой администрации) – все это направлено на то, чтобы заставить население самостоятельно и ответственно подходить к развитию свого муниципального образования.
План семинарского занятия
Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в РФ и РБ на современном этапе
Направления реформы местного управления в РФ и РБ и средства их реализации
Особенности и условия принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Концепция и основные новеллы закона от 6 октября 2003 года
Реализация новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Республике Башкортостан и других субъектах РФ
Самостоятельная работа студентов
1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Реформа муниципального управления на современном этапе: направления и перспективы. Муниципальная реформа в свете новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала – 2 часа, проработка учебников, пособий, нормативных актов – 1 час; подготовка выступлений к семинарам – 0,5 часа; подготовка к контрольной работе – 0,5 часа; подготовка к экзамену - 2 часа.
Список литературы, рекомендуемой для изучения:
Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //Последняя редакция от 06.10.2003. № 131 – ФЗ.
Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на заседании Совета Федерации 27.02.2000 «Нужно вернуть престиж местного самоуправления» // газ. Российская газета от 28.02.2001.
Великая Н. Местное самоуправление: еще одна попытка реформы // Свободная мысль-ХХ1. - 2003. - №6. - С. 16 - 28.
Говоренкова Т. «А» и «Б» сидели на трубе: Размышления по поводу реформы местного самоуправления в России // Муниципальная власть. - 2004. - №1. - С. 81 - 88.
Ежова О. Реформы местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 г.г.) // Федерализм № 1, 2000.
Иванов В. В. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие.- М., ИНФРА-М, 2002.
Иванова Е. Реформирование местного самоуправления: Теоретико-правовые вопросы // Муниципальная власть. - 2003. - №4. - С. 16 - 17.
Козак Д. Реформа не для чиновников, а для граждан: Местное самоуправление должно быть создано на всей территории России // Муниципальная власть. - 2003. - №1. - С. 34 - 37.
Муниципальная реформа. Новые организационные институты местного самоуправления // Лексин В. Н. Муниципальная Россия: В 5 т. - М., 2001. - Т. 1. Гл. 1.3.. - С. 121 - 152.
Шипов В. Смысл реформы – движение в направлении к людям: О перспективах развития местного самоуправления в стране // Управа. - 2004. - №2. - С. 3 - 6.
Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие – Уфа: РИО БАГСУ, 2007. – 349 с.
4. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ
Программа и тематический план ориентируют студентов на всестороннее и системное изучение основных положений муниципального управления как профессиональной деятельности.
Основным условием усвоения знаний по курсу «Система муниципального управления» является систематическая и целенаправленная самостоятельная работа с рекомендованной литературой. Кроме того, значительную роль в углубленном понимании отдельных вопросов муниципального управления играет выполнение контрольной работы.
Многие лекции преподавателей БАГСУ носят авторский характер, поэтому на лекциях студенты должны работать с особым вниманием, стремясь вести возможно более подробный конспект. Если студент не успевает записать какой-то фрагмент, необходимо оставить место для дальнейшей его доработки во время самостоятельной работы, если какое-то положение лекции им не понятно, следует обязательно задать преподавателю вопрос.
Желательно, чтобы определения, тезисы и другие важные положения были ярко выделены. Конспект надо вести так, что бы им удобно было пользоваться при ответах на семинарах.
Большое место в успешном овладении предметом отводится семинарским занятиям.
Семинар – это средство коллективного творческого раздумья, школа творческого мышления, пропагандистского мастерства, ораторского искусства, необходимых будущему руководителю в его практической деятельности.
Семинарское занятие требует от студента глубокого самостоятельного изучения рекомендованных источников и литературы по темам занятия.
Рекомендации по подготовке к семинарским занятиям:
- внимательное изучение плана семинарского занятия, списка рекомендованных источников и литературы, методических рекомендаций преподавателя;
- изучение программы курса «Система муниципального управления» с целью уяснения требований к объему и содержанию знаний по изучаемой теме;
- изучение и доработка конспекта лекций, прочитанных преподавателем по темам, выносимым на семинарское занятие.
- изучение учебной и дополнительной литературы.
От студента не требуется изучения всей рекомендованной литературы. Количество и объем изучаемых работ зависит от характера конкретной задачи.
Если на семинаре студенты выступают с заранее подготовленными докладами, то необходимо также готовиться по теме доклада для того, чтобы можно было лучше понять и оценить выступление вашего коллеги-студента и принять участие в обсуждении доклада, постановке вопросов и т. д.
Важнейшим условием успешного изучения курса является освоение правовой базы муниципального управления. Поэтому на занятиях студентам рекомендуется иметь и использовать не только учебники, но и нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере муниципального управления.
Особое внимание студенты должны уделять закреплению знаний, полученных в процессе лекций и семинарских занятий, посредством самостоятельного изучения вопросов по читаемому курсу.
Студенты-заочники должны с помощью преподавателя составить план самостоятельной работы на весь семестр по рекомендованным учебникам. Изученный материал следует обязательно закреплять в ходе прохождения стажировок в государственных или муниципальных органах.
В конце изучения курса «Система муниципального управления» проводится экзамен.
Для самостоятельной работы студентам рекомендуется в первую очередь сконцентрировать свое внимание на рекомендованной литературе. Изучать ее необходимо, последовательно рассматривая основные понятия, методы, принципы.
Сегодня существует много учебников по данной дисциплине. Студенту необходимо в качестве основного выбрать какой-либо один учебник. Это можно сделать либо по рекомендации преподавателя, либо самостоятельно, последовательно рассмотрев все основные учебные пособия по муниципальному управлению.
Особое внимание следует уделить межпредметным связям. Проблемы, изучаемые в рамках данного курса, весьма тесно соприкасаются с рядом иных дисциплин. В первую очередь это касается таких учебных предметов, как «Административное право», «Муниципальное право», «Государственная и муниципальная кадровая политика», «Организация муниципальной службы», «Государственная служба в РФ и РБ», «Зарубежный опыт муниципального управления», «Управление муниципальной собственностью» «Экономика и управление местным хозяйством» и другие. Студенту важно увидеть и увязать разные грани одних и тех же проблем, которые рассматриваются на разных курсах. Только тогда его подготовка будет носить целостный, комплексный характер.
Такая организация самостоятельной работы позволит студентам не только понять основные темы муниципального управления, но и выработать собственное мнение, научиться оппонировать, отстаивать свою точку зрения при ведении диалогов и дискуссий по вопросам муниципального управления. В перспективе это приведет к тому, что студенты смогут разрабатывать, предлагать и реализовывать новые методы и технологии муниципального управления в рамках своей (настоящей или будущей) профессиональной деятельности муниципального служащего.
5. МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ
КУРСОВЫХ (КОНТРОЛЬНЫХ) РАБОТ
5.1. ПРИМЕРНЫЕ ТЕМЫ КУРСОВЫХ (КОНТРОЛЬНЫХ) РАБОТ
1. Муниципальное управление как наука и дисциплина.
2. Муниципальное управление как профессия.
3. Опыт земских реформ в России.
4. Система земских учреждений в России.
5. Советы как сочетание государственной власти и самоуправления.
6. Уроки исторического развития местных органов власти России.
7. Развитие местного самоуправления в дореволюционной России.
8. Местное самоуправление: понятие и содержание.
9. Эволюция концепций местного самоуправления в нашей стране и за рубежом.
10. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
11. Организационно-правовые формы местного самоуправления в зарубежных странах.
12. Принципы организации местного самоуправления. Критерии местного самоуправления.
13. Местное самоуправление в селах и поселках РБ.
14. Местное государственное управление в районах и городах РБ.
15. Особенности организации и функционирования местной власти в РБ.
16. Руководитель муниципального органа.
17. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях.
18. Местное самоуправление и государственная власть.
19. Местное самоуправление и общественные организации.
20. Многообразие форм осуществления муниципального управления в субъектах РФ.
21. Государственная и муниципальная служба: общее и особенное.
22. Подготовка муниципальных служащих.
23. Карьера муниципального служащего.
24. Методы работы с персоналом в системе муниципального управления.
25. Оценка муниципальных служащих: методы и критерии.
26. Реформа муниципального управления в РБ: первые шаги.
27. Законодательство РБ о муниципальном управлении.
28. Устав муниципального образования: статус, требования, порядок принятия.
29. Местные референдумы.
30. Организация местных выборов в РФ и РБ.
31. Проблемы функционирования представительных органов в системе местного самоуправления.
32. Управление социально-культурной сферой в районе РБ.
33. Управление жилищно-коммунальным хозяйством в районе РБ.
34. Управление муниципальной собственностью.
35. Формирование и исполнение местного бюджета.
36. Проблема реализации полномочий органов местного самоуправления.
37. Глава местной администрации.
38. Ассоциации и союзы муниципальных образований.
39. Тенденции и перспективы развития местного самоуправления в России.
40. Гарантии и правовые формы защиты местного самоуправления.
41. Планирование работы органов муниципального управления.
42. Муниципальная служба РБ.
43. Имидж муниципального служащего.
44. Организационно-управленческая структура органа муниципального управления.
45. Этика муниципальной службы.
46. Муниципальное управление и коррупция.
47. Переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих.
48. Муниципальное управление и СМИ.
49.Муниципальное управление и государственная власть.
50. Муниципальное управление местным хозяйством.
51. Структура городских и районных администраций.
52. Организация контроля в деятельности администрации района, города.
53. Информационное обеспечение администрации района, города.
54. Современные управленческие технологии в муниципальной деятельности.
55. Муниципальный менеджмент и бюрократия.
56. БАГСУ как базовый центр подготовки кадров муниципального управления в РБ.
57. Управленческая культура муниципальных служащих.
58. Пути и средства повышения эффективности муниципального управления.
59. Проблемы измерения эффективности работы аппарата муниципального управления.
60. Становление и развитие муниципальной службы в РБ.
5.2. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ КУРСОВЫХ (КОНТРОЛЬНЫХ) РАБОТ
Предложенные темы контрольных работ являются примерными и базовыми. Студенты выбирают тему либо по указанию преподавателя, либо самостоятельно, либо по последней цифре номера своей зачетки. Методику определения студентом темы контрольных работы в каждом конкретном случае определяет преподаватель. При этом он должен исходить из особенностей формы обучения, характера группы, от исходного уровня подготовки студентов, их рода занятий и т. д.
Тему студент может, при желании, уточнить или конкретизировать. Новый вариант темы необходимо согласовать с преподавателем. Раскрывая тему, студент должен продемонстрировать не только знание теоретических аспектов темы, но и умение анализировать опыт и практику конкретных муниципальных органов, способность вносить предложения по совершенствованию деятельности.
Требования к оформлению контрольных работ не отличаются от требований, предъявляемым к другим письменным работам студентов: курсовые, дипломные проекты.
Контрольная работа сдается на кафедру, где преподаватель, проверив ее, допускает или не допускает автора контрольной к защите своей работы. В конечном счете, оценка за выполнение контрольной работы определяется в ходе защиты студентом своей работы преподавателю.
Более подробные сведения о подготовке, оформлении, защите контрольных работ можно почерпнуть из «Методических указаний по выполнению письменных работ по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление», имеющихся на кафедре государственного и муниципального управления.
Крайне важно, чтобы студент, выполняя контрольную работу, увязывал ее с будущим дипломным проектом. Контрольная работа может стать основой дипломного проекта, может быть ее теоретической частью или отдельной главой. Как показывает опыт, студенты, вовремя определившие тему своего дипломного проекта и увязывающие ее с контрольными и курсовыми работами, быстрее, легче и эффективнее готовят и защищают свои выпускные квалификационные исследования.
6. ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ
Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина.
Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление и его роль в государственном устройстве.
Функции и виды местного самоуправления.
Территориальная и демографическая основы местного самоуправления.
Теории местного самоуправления.
Основные принципы местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан о местном самоуправлении.
Законодательство Российской Федерации и Республики Башкортостан о местном самоуправлении.
Новые правовые акты в системе местного самоуправления Республики Башкортостан.
Компетенция органов местного самоуправления. Вопросы местного значения.
Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления.
Местное хозяйство в Российской Федерации и Республике Башкортостан. Структура отраслей местного хозяйства.
Местный бюджет - финансовая основа местного самоуправления.
Организационная структура органов местного самоуправления. Типовая структура городской (районной) и сельской администрации.
Представительные органы местного самоуправления.
Исполнительные органы местного самоуправления.
Ассоциации и союзы городов и муниципальных образований.
Территориальное общественное самоуправление: правовые основы функционирования, место и роль в системе местного самоуправления.
Правовые, управленческие, кадровые, финансовые проблемы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан на современном этапе.
Особенности и методы реформирования местного самоуправления в Республике Башкортостан.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации. Направления совершенствования системы местного самоуправления: правовые, кадровые, организационные, финансово-экономические, морально-этические и другие.
Зарубежный опыт муниципального управления. Основные модели муниципального управления в зарубежных странах.
Возможности и принципы использования зарубежного опыта муниципального управления в российских условиях.
Понятие муниципальной службы. Место и роль муниципальной службы в системе местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации и Республики Башкортостан о муниципальной службе.
Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Функции, виды и принципы муниципальной службы.
Муниципальная должность: понятие, виды, категории. Реестр муниципальных должностей Республики Башкортостан.
Проблемы становления муниципальной службы в Республике Башкортостан.
Кадры органов местного самоуправления: подбор, продвижение, подготовка.
Муниципальные служащие: статус, защита прав. Ограничения для должностных лиц местной администрации.
Подготовка и переподготовка муниципальных служащих.
Формы осуществления местного самоуправления, их условия, порядок, особенности, задачи и полномочия.
Местный референдум. Муниципальные выборы.
Собрание (сход) граждан. Народная правотворческая инициатива. Обращения граждан в органы местного самоуправления.
Муниципальное образование, его роль и возможности в системе местного самоуправления. Модели муниципальных образований.
Устав поссовета, сельсовета, городского муниципального образования в РБ. Процедура принятия, структура и основные положения устава.
Органы и должностные лица местного самоуправления. Статус депутата представительного органа местного самоуправления.
Организация местной власти в советский период. Исторический опыт советской власти.
Возникновение земского и городского самоуправления в России.
Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформа Александра II. Особенности развития земского движения в Башкирии.
Местное самоуправление и муниципальный менеджмент. Современные технологии управления в деятельности органов местного самоуправления.
Социальная активность населения – основа развития местного самоуправления. Причины сохранения пассивности и иждивенчества граждан в муниципальных образованиях.
Программа социально-экономического развития муниципального образования как основа муниципального менеджмента.
Особенности организации и функционирования местной власти в Республике Башкортостан.
Реализация Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Республике Башкортостан.
7. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
7.1. Обязательная литература
Конституция Российской Федерации. М.12.12.1993 .
Конституция Республики Башкортостан. г. Уфа 4.12.2002.
Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15.10.1985 г. // «Местная власть» Уфа 1999.
Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Последняя редакция от 06.10.2003. № 131 – ФЗ.
Закон Российской Федерации «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» М. 25.09.1997.
Закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» М. от 17.12.1997.
Закон Республики Башкортостан «О местных органах государственной власти в Республике Башкортостан» от 3 января 2002 г. № 280. База Консультант плюс по РБ по состоянию на 1.02.2003
Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20.12.94. № ВС-26/3г. // Последняя редакция от 05.06.2001г. N 221-з. База Консультант плюс по РБ по состоянию на 1.02.2003.
Закон Республики Башкортостан «О муниципальной службе в Республике Башкортостан». Уфа 14.06.2000
Закон Республики Башкортостан «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления» Уфа, 1 марта 2002 года № 299-з. База Консультант плюс по РБ по состоянию на 1.02.2003
Закон Республики Башкортостан «Об установлении границ муниципальных образований в Республике Башкортостан» 25 июля 2001 года № 235-з. База Консультант плюс по РБ по состоянию на 1.02.2003 .
Закон Республики Башкортостан «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан». – Уфа, 25.07.2001.
Закон Республики Башкортостан «О границах муниципальных образований». – Уфа, 25.07.2001., № 235-3.
Закон Республики Башкортостан «О местном референдуме в Республике Башкортостан» от 31.10.1996.
Закон РБ «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Башкирской ССР». – Уфа. – 1993.
Закон Республики Башкортостан «О порядке регистрации устава сельсовета, поссовета в Республике Башкортостан» от 08.06.1998.
Закон Республики Башкортостан «О территориальном общественном самоуправлении в Республике Башкортостан" от 04.06.1999.
Закон Республики Башкортостан «О Реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в РБ» от 23. 01. 2003.
Закон Республики Башкортостан «О порядке проведения аттестации, квалификационного экзамена и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим в РБ» от 24.01.2003.
Закон Республики Башкортостан «Об оплате труда работников органов местного самоуправления в РБ» от 26.02.2004 .
Закон Республики Башкортостан «Об изменениях в административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан, изменениях границ и преобразованиях муниципальных образований в Республике Башкортостан» от 17 декабря 2004 года // Республика Башкортостан, 18 декабря 2004 г.
Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на заседании Совета Федерации 27.02.2000 «Нужно вернуть престиж местного самоуправления» // газ. Российская газета от 28.02.2001.
Послание Президента Республики Башкортостан Рахимова М. Г. Государственному Собранию РБ. 20 апреля 2003 г. База Консультант плюс по РБ на 1 .02.2003 .
Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. Приложение к журналу «Городское управление». - Обнинск, 1997.
Вебер Макс. Город. Приложение к журналу «Городское управление». - Обнинск, 1997.
Герасименко Г. Д. Земское самоуправление в России. - М., 1990.
Емельянов Н. А. Местное самоуправление. - М., 1998.
Иванов В. В. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие.- М., ИНФРА-М, 2002.
Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации : Учебное пособие. - Уфа, РИО БАГСУ, 2005.
Муниципальное управление. Учебно-методическое пособие \ Е. Ю. Алексеева и др. - М., РИЦ «Муниципальная власть», 2001.
Муниципальное управление. Учебное пособие / Отв. Ред. Иванов В. Н. – М., Муниципальный мир, 2002.
Основы городского самоуправления. Учебное пособие для муниципальных служащих. /Под ред. Вобленко С. В. // Приложение к журналу «Городское управление». - Обнинск, 1997.
Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - Уфа, РИО БАГСУ, 2007.
<< предыдущая страница следующая страница >>
Смотрите также: